III SA/Kr 179/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2013 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107 kpa oraz art. 3, art. 5, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.), w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 298, poz. 1769) - po ponownym rozpatrzeniu wniosku złożonego 25 października 2012 r. – odmówił przyznania B. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem, Z. W. Organ ustalił, że Z. W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 2 lutego 2012 r. Ponadto B. W. nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem, a do 10 października 2012 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Do września 2012 r. w opiece nad mężem pomagała córka J., która była uczennicą Liceum Ogólnokształcącego, lecz w związku z podjęciem przez córkę studiów w systemie dziennym, B. W. sama sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem i nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Organ I instancji ustalił też, że B. W. nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego. Organ I instancji powołał się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że z powodu pozostawania B. W. w związku małżeńskim brak jest możliwości przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji odwołała się B. W. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 stycznia 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że w aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem równoważnym. Dlatego Kolegium uznało decyzję organu I instancji za prawidłową. Ponadto Kolegium wskazało, że przed datą 11 października 2012 r., mimo iż mąż odwołującej się był już od dłuższego czasu osobą wymagającą całodobowej opieki, odwołująca się nie czyniła starań o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego, zdaniem Kolegium, nie sposób uznać, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez B. W. a sprawowana przez nią opieką nad mężem. Skargę na decyzję SKO wniosła B. W., zarzucając naruszenie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podkreśliła, że niepełnosprawność męża powstała w okresie, kiedy pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Skarżąca wniosła też o zwolnienie jej od kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r. umorzył postępowanie o przyznanie skarżącej prawa pomocy obejmujące zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.). Dokonana przez Sąd zgodnie z powyższymi kryteriami kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego przez skarżącą aktu, tj. w dniu 21 stycznia 2013r. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżąca G. R. pozostaje w związku małżeńskim z W. R., który legitymuje się orzeczeniem Obwodowej Komisji lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 4 sierpnia 1997 r., zgodnie z którym został on zaliczony do I grupy inwalidzkiej z ogólnego stanu zdrowia. Zgodnie z artykułem 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżąca B. W. pozostaje w związku małżeńskim ze Z. W., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 2 lutego 2012r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Jest zarejestrowana jako bezrobotna, od dnia 10 października 2012r. bez prawa do zasiłku. Opiekę nad mężem sprawuje sama, córka skarżącej J jest studentką studiów stacjonarnych na Akademii. Skarżąca nie ma ustalonego prawa do żadnego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt. 1) ustawy. Organy obydwu instancji odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że powodem odmowy jest fakt pozostawania Z. W. w związku małżeńskim, zatem zachodzi okoliczność wyłączająca możliwość przyznania tego świadczenia skarżącej, a to w związku z treścią art. 17 ust. 5 pkt. 2 a) ustawy. Wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów przeprowadzonej przez organy nie można jednak uznać za prawidłową. Stosując powyższe przepisy organy zastosowały błędną, bo literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia ta nie uwzględnia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jak i stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, publ. OTK-A 2008/6/07, art. 17 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Trybunał Konstytucyjny podniósł również, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi nie tylko formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Powyższy wyrok spowodował zmianę przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456). Aktualnie wskazany przepis przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, oprócz wymienionych w ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 art. 17, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny ( art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy) Podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie nie był jednak art. 17 ust. 1 ustawy, lecz jej art. 17 ust. 5 pkt 2a, którego literalna wykładnia w związku z ust. 1 przepisu nie jest zgodna z stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym we wskazanym wyżej wyroku, w którym Trybunał nakazał właściwe odczytywanie i stosowanie treści art. 17 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu rozpatrującego skargę przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowany w związku z art. 17 ust. 1. Jeżeli prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to niedopuszczalna jest literalna wykładnia tego przepisu, której wnioski niweczyłyby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. W postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09, Trybunał stwierdził, że sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi jak: ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. W związku z powyższym, jeżeli zostało stwierdzone, że podobne sytuacje zostały potraktowane przez prawo odmiennie (a ta odmienność nie jest usprawiedliwiona), to wskazuje to na naruszenie zasady równości. Stwierdzić więc należy, że w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny, jak wyżej podniesiono, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i jest nie do zaakceptowania w Państwie prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek alimentacyjny małżonka wynika z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obligującego małżonków do pomocy i współdziałania dla dobra rodziny (por. uchwała SN z dnia 5 października 1982 r. sygn. akt II CZP 38/82, OSNCP 1983, nr 2 - 3, poz. 31, wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988, Nr 4, poz. 42). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 728/12 orzekł, że przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego określone w art. 17 ust. 1 tej ustawy wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osoba tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności marzonej, chyba że sam jest niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Sąd rozpatrujący niniejsza sprawę podziela w całości powyższe stanowisko. W ocenie Sądu błędne jest również stanowisko organu II instancji, jakoby fakt, iż skarżąca przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem (tj. przed dniem 25 października 2012 r., nigdzie nie pracowała i była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, przesądzał o tym, iż konieczność sprawowania przedmiotowej opieki nie stanowi przyczyny jej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wprawdzie organ administracji zobowiązany jest każdorazowo ustalić, czy niepodejmowanie pracy przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne ma związek przyczynowy ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz jako błędną należy ocenić taką interpretację art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała. Podkreślić należy, że każda osoba bez pracy, zarejestrowana jako bezrobotna, lub bez rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, może szukać pracy, może deklarować gotowość do jej podjęcia, co jednak nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoba taka zwróciła się do organu z odpowiednim wnioskiem z uwagi na konieczność sprawowania opieki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1364/07, Lex nr 535018 oraz z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, Lex nr 501328). Osoba poszukująca pracy bez pomocy oferowanej przez Państwo lub z taką pomocą może być osobą, która "nie podejmuje zatrudnienia" ze względu na pojawienie się konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem jej rodziny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/10, Lex nr 752001). Stanowisko organu odwoławczego uznające, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, zostało zatem oparte na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy i należy je uznać za dowolne. Wypada zauważyć, że organy nie wyjaśniły w sposób należyty tej okoliczności. Nie zweryfikowały wyjaśnień skarżącej, która w toku postępowania wskazywała, że już przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne razem z córką. opiekowała się mężem i to właśnie z tego powodu również wówczas nie podejmowała zatrudnienia. Przekonanie organu odwoławczego o braku związku pomiędzy niewykonywaniem przez skarżącą żadnej pracy, a koniecznością opiekowania się mężem należy zatem uznać za błędne. Reasumując stwierdzić należy, iż organy administracji dokonały w niniejszej sprawie dokonały błędnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt. 2a) i ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co stanowiło istotne dla sprawy naruszenie tych przepisów. Zgodnie z art. 153 ww. ustawy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Powyższe daje podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.