III SA/Kr 1827/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: Starszy Referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skarg [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie i Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr CIX/2965/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie rozwiązania [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572) podjęła w dniu 26 kwietnia 2023 r. uchwałę Nr CIX/2965/23 w sprawie rozwiązania [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie (dalej "uchwała"). Uchwała ma następującą treść: "§ 1. Postanawia się o rozwiązaniu spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie (adres: [...], REGON: [...], NIP: [...]) wpisanej do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...]. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Krakowa. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". II Pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniosła o stwierdzenie nieważności i wstrzymanie wykonania powyższej uchwały, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wnioskowanych w skardze na okoliczności w nich wskazane, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 41a ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez przekroczenie upoważnienia ustawowego dla podjęcia przez radę gminy uchwały, której projekt zgłoszony został w trybie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jako projekt uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego i podjęcie uchwały z naruszeniem zasad rozdziału 4 u.s.g.; 2) art. 41a ust. 1 i 3 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w trybie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej mogą być podejmowane uchwały niebędące aktami prawa miejscowego; 3) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 4 u.g.k. oraz art. 270 pkt 2 k.s.h. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że rada gminy może bez inicjatywy prezydenta lub co najmniej zgody prezydenta podejmować rozstrzygnięcia zastrzeżone do sfery uprawnień zgromadzenia wspólników spółki, co doprowadziło do podjęcia uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego; 4) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. przez ich błędne zastosowanie i brak zawarcia w treści uchwały postanowień o formie prawnej rozwiązania [...] sp. z o.o. (przez likwidację bądź rozwiązanie bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego) oraz o podmiocie, który w wykonaniu uchwały realizować ma zadania powierzone dotychczas spółce; II. Naruszenie przepisów postępowania: 1) § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr II/9/18 z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2018 r. poz. 8898) zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LVI/1645/21 z dnia 21 kwietnia 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2022 r. poz. 2494) oraz uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXXVI/2167/22 z dnia 12 stycznia 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2022 r. poz. 651) przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że opinia doraźnej komisji Rady – utworzonej na mocy uchwały nr XCVI11/2682/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2022 r. w sprawie powołania doraźnej Komisji Rady Miasta Krakowa do spraw zbadania wydatków Gminy Miejskiej Kraków i spółki [...] w zakresie działalności spółki i Prezydenta Miasta Krakowa – sporządzona do projektu zaskarżonej Uchwały stanowi opinię właściwej komisji Rady; 2) § 4 ust. 2 ww. uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej przez błędne zastosowanie i niepoddanie projektu uchwały pod opinię właściwej komisji Rady, tj. Komisji Mienia i Rozwoju Gospodarczego Rady Miasta Krakowa; 3) art. 41a ust. 1 i 3 u.s.g. przez jego błędne zastosowanie i procedowanie projektu uchwały zgłoszonego w trybie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, mimo że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego; 4) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przez błędne zastosowanie i nieprzedłożenie projektu uchwały do zaopiniowania przez reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego; 5) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 4 u.g.k. oraz art. 270 pkt. 2 k.s.h. przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. stanowić może materialnoprawną podstawę do samodzielnego rozwiązania spółki przez radę gminy, bez obowiązku uwzględnienia przepisów szczególnych, tj. art. 270 pkt 2 k.s.h. i art. 12 ust. 4 u.g.k.; 6) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 i art. 41a u.s.g., art. 12 ust. 4 u.g.k. i art. 270 pkt 2 k.s.h. przez błędne ich zastosowanie i uznanie, że uchwała może być procedowana i podjęta bez inicjatywy uchwałodawczej prezydenta, względnie bez jego akceptującego stanowiska; 7) § 32 Statutu RMK przez błędne zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że uchwała mogła być podjęta w trybie dopuszczalnym dla spraw nagłych, wymagających natychmiastowego działania; 8) § 32 Statutu RMK przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że podjęcie uchwały nastąpić mogło w trybie nagłym, mimo że inicjatywa procedowania w tym trybie zawnioskowana została dopiero na etapie drugiego czytania projektu i nie wskazywała powodów uznania sprawy za nagłą, wymagającą natychmiastowych rozstrzygnięć; 9) § 34 ust. 1 w związku z § 36 ust. 3 Statutu RMK przez błędne zastosowanie i naruszenie przy procedowaniu uchwały w przedmiocie spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, zasad określonych Statutem RMK dla uchwał wymagających podjęcia w trybie dwóch czytań, w dwóch różnych dniach; W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Skarżąca podniosła m.in., że interesu prawnego upatruje w swojej osobowości prawnej (bycie prawnym), zaś uchwała narusza prawa jej samej (art. 43 w zw. z art. 23., art. 43[1], art. 43[2], art. 44, art. 45, art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP) i jej organów (art. 204 § 1 i art. 291 § 1 k.s.h.). Uchwała bez inicjatywy i zgody przewidzianego w k.s.h. organu korporacyjnego (prezydenta działającego jako zgromadzenie wspólników) władczo decyduje o rozwiązaniu skarżącej, a przez to o pozbawieniu jej możliwości bycia podmiotem praw i obowiązków cywilnoprawnych i publicznoprawnych (np. jako podatnik) i wartości, takich jak firma, własność czy status przedsiębiorcy. Zdaniem skarżącej jest tak, że prezydent nie może rozwiązać spółki bez akceptującej uchwały rady gminy, a rada gminy nie może postanowić o rozwiązaniu spółki bez zgody prezydenta. Gdyby jednak nawet przyjąć, że taka zgoda prezydenta nie była konieczna, to ze względu na sposób redakcji uchwały – ani skarżąca, ani sprzeciwiający się uchwale prezydent, który uchwałę ma wykonać, nie mają pewności co do formuły rozwiązania spółki i tego, kto i w jakim trybie ma przejąć zadania spółki (art. 7 ust. 1 pkt 15 i 18 u.s.g.). W świetle treści uchwały można co prawda próbować twierdzić, że rada gminy pozostawiła prezydentowi swobodę w tym zakresie, jednakże okoliczności towarzyszące podjęciu uchwały zdają się przemawiać za tym, że jedyną pożądaną formą rozwiązania spółki jest jej likwidacja. Z kolei źródłem interpretacji zaskarżonej uchwały nie powinna być podjęta tego samego dnia wcześniej niewiążąca uchwała nr CIX/2945/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczących likwidacji spółki [...] Sp. z o.o. Nie wiadomo zatem, czy prezydent może – w ramach racjonalizacji nieracjonalnego procesu rozwiązania spółki powstałej kilkanaście miesięcy temu z woli rady gminy – wybrać np. połączenie przez przejęcie przez inną spółkę. Skarżąca podniosła też, że projektu zaskarżonej uchwały nie przekazano do opiniowania żadnej organizacji związkowej, zaś braku tego nie będzie mogło konwalidować ewentualne przekazanie projektu uchwały wykonawczej (uchwały zgromadzenia wspólników spółki), skoro ta jako mająca charakter prywatnoprawny nie może być uznana "za akt prawny", a poza tym na tym etapie nie mogłoby to przyczynić się już do korekty kierunku działań. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o odrzucenie lub oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono m.in., że rada gminy nie wkroczyła w kompetencje prezydenta, który w wykonaniu zaskarżonej uchwały jako organ spółki podejmie uchwałę o rozwiązaniu spółki. Dopiero wykreślenie spółki z rejestru będzie skutkować utratą bytu prawnego spółki. Byt prawny spółki nie powinien być jednak traktowany jako wartość sama w sobie, która podlega ochronie jako dobro osobiste; nie sposób czynić znaku równości między ochroną życia człowieka a ochroną bytu normatywnego, który istnieje, bo został powołany przez gminę dla realizacji prawnie dopuszczalnego celu, toteż rada gminy może zdecydować o zakończeniu jego aktywności. Uchwała, której istota sprowadza się do wyrażenia przez radę gminy woli przeprowadzenia działań przewidzianych przez przepisy k.s.h. zmierzających do zakończenia aktywności spółki, nie rodzi żadnych skutków mogących bezpośrednio oddziaływać na sferę praw i obowiązków spółki, natomiast zmierza jedynie do zobowiązania prezydenta do przeprowadzenia procedury rozwiązania spółki. Po pierwsze, usytuowanie instytucji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (art. 41a u.s.g.) w rozdziale 4 ("Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę") jest najprawdopodobniej błędem legislacyjnym, natomiast z uzasadnienia nowelizacji wprowadzającej tę instytucję nie wynika, aby ustawodawca chciał zawęzić jej stosowanie do aktów prawa miejscowego; nie uczyniła też tego rada gminy. Po drugie, obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają obowiązku wskazania formy prawnej rozwiązania spółki (por. podjętą z inicjatywy Prezydenta Miasta Krakowa uchwałę nr XXII/458/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 lipca 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością). Celem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. jest powierzenie prezydentowi prawa do podejmowania władczych rozstrzygnięć w sferze zarządzania majątkiem, ale o ich rodzaju i zakresie przesądzają inne przepisy. Po trzecie, gdy weźmie się pod uwagę zadania powierzone (doraźnej) Komisji RMK – powołanej uchwałą niekwestionowaną przez organ nadzoru czy sąd administracyjny – trzeba dojść do wniosku, że dysponowała wiedzą merytoryczną o zasadności dalszego funkcjonowania spółki, była "właściwą komisją Rady", wręcz dedykowaną jako przedmiotowi uchwały. Uprawnienie komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 4 u.s.g.) nie narusza uprawnień innych komisji powoływanych na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. Co prawda katalog podmiotów kontrolowanych (art. 18a ust. 1 u.s.g.) jest zamknięty i nie obejmuje spółek prawa handlowego, jednakże spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest gmina, mieszczą się w pojęciu "gminnych jednostek organizacyjnych" mimo to, że mają odrębną od gminy osobowość prawną. Po czwarte, ustawodawca nie nałożył na radę gminy obowiązku konsultacji ze związkami zawodowymi na etapie rozwiązania spółki, zaś likwidacja jest tylko konsekwencją jednego ze zdarzeń powodujących rozwiązanie spółki. Po piąte, postanowienia statutu nie wymagają tego, aby uchwały podejmowane w trybie dwóch czytań odbywały się w dwóch odrębnych dniach, tryb nagły nie wymaga uzasadnienia, a o zasadności rozpatrzenia sprawy jako nagłej decyduje wyłącznie rada gminy, która swoją wolę wyraża poprzez głosowanie. III Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie ze względu na brak interesu prawnego (sygn. akt III SA/Kr 1201/23). Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt III OSK 3285/23) uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, dostrzegając niedostatki uzasadnienia rozstrzygnięcia i w konsekwencji uznając odrzucenie skargi za przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że badanie interesu prawnego i jego związku z przedmiotem zaskarżenia nie może abstrahować od charakteru prawnego i skutków zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji nie powołał się na treść art. 18 ust. 2 pkt 6 lit. f u.s.g. i nie odniósł się do rozumienia normy tam zawartej, w tym zwłaszcza w kontekście argumentacji skarżącej. Konieczne było dokonanie analizy, jakie w istocie wywołuje skutki podjęcie uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczącej rozwiązania spółki komunalnej, a nie tylko zwrócenie uwagi na to, w jaki sposób uchwała ta będzie wykonywana przez organ wykonawczy gminy. Tymczasem uzasadnienie w zakresie rozważań dotyczących braku istnienia interesu prawnego koncentruje się w istocie na dwóch stwierdzeniach, tj. uznaniu, że skarżąca stanowi "przedmiot uchwały", a legitymacja procesowa do zaskarżenia takiej uchwały o rozwiązaniu spółki przysługuje wyłącznie "osobom trzecim" względem takiej uchwały, a także na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie mogła stanowić podstawy do wykreślenia skarżącej z rejestru przedsiębiorców, a więc nie powoduje bezpośrednio następstwa w postaci pozbawienia spółki bytu prawnego, co może w ocenie Sądu I instancji nastąpić dopiero w konsekwencji wydania aktów wykonawczych względem skarżonej uchwały. Sąd I instancji nie wyjaśnił przy tym, co rozumie w realiach niniejszej sprawy pod pojęciem "osób trzecich" czy "podmiotów zewnętrznych" względem wydanej uchwały, jak i podstaw kwalifikacji jako "przedmiot uchwały" podmiotu skarżącego, a tym samym podstaw przyjęcia, że skarżąca spółka jest przedmiotem uchwały, co miałoby dyskwalifikować jej legitymację procesową. Nie można tracić z pola widzenia, że spółka komunalna jest osobą prawną, która może być, a w konkretnym przypadku jest podmiotem praw i obowiązków, a zwłaszcza nie jest organem w strukturze administracji publicznej, z kolei przedmiotem uchwały podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 lit. f u.s.g. jest określona aktywność wobec spółek, np. ich rozwiązanie, a nie same spółki. Sąd I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił podstawy prawnej przyjętego stanowiska, zgodnie z którym jeżeli podjęta uchwała dotyczy sytuacji prawnej danego podmiotu, w czym niewątpliwie mieści się podjęcie działań w zakresie jego rozwiązania, to interes prawny tego podmiotu jest w takiej sytuacji i z tego powodu wykluczony. Ma to szczególne znaczenie wobec tego, że interes prawny winien mieć podstawę w konkretnej normie prawa materialnego, a Sąd I instancji nie poszukując tego rodzaju podstawy prawnej (mimo argumentacji w tym zakresie przedstawionej przez stronę skarżącą), a tym bardziej nie dokonując jej analizy, ograniczył się wyłącznie do negatywnego stwierdzenia, że skarżąca spółka takiego interesu nie posiada jako "przedmiot" uchwały. Sąd I instancji ograniczając się do stwierdzenia, że skarżąca spółka jako "przedmiot" skarżonej uchwały nie ma interesu prawnego do jej zaskarżenia, nie podając jednocześnie podstawy prawnej takiej kwalifikacji, zrezygnował zupełnie z badania naruszenia interesu prawnego. Rezygnacja ta nie miałaby znaczenia w sprawie, gdyby ocena interesu prawnego okazała się trafna. Tymczasem argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Sąd I instancji przedwcześnie stwierdził, że skarżąca spółka w ogóle nie ma interesu prawnego, który mógłby mieć związek z charakterem zaskarżonej uchwały. IV Pismem z dnia 22 listopada 2023 r. Wojewoda Małopolski wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej w pkt I uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2023 r., zarzucając jej istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit f oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, a także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez podjęcie uchwały w sprawie majątkowej dotyczącej zarządzania mieniem gminy, w której inicjatywa względnie akceptacja działania zastrzeżona jest do kompetencji prezydenta i przez niewypełnienie delegacji ustawowej (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f. u.s.g.) wskutek braku wyrzeczenia w treści uchwały o sposobie i formie realizowanych dotychczas zadań przez spółkę. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru rozróżnił "uchwałę w sprawach majątkowych dotyczących rozwiązania spółki" i "uchwałę w sprawie rozwiązania spółki", zwracając przy tym uwagę na kolizję art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. i art. 270 k.s.h. w zw. z art. 12 ust. 4 u.g.k. Organ nadzoru podkreślił, że z systematyki art. 18 ust. 2 u.s.g. wynika, iż wszystkie decyzyjne uchwały rady gminy zostały wyliczone w pkt 1-8 i pkt 10-15, zaś pkt 9 obejmuje sprawy przynależne prezydentowi, które z racji swej doniosłości poddano swoistej pieczy rady gminy. Zdaniem organu nadzoru rada gminy w żadnej ze spraw wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a-i u.s.g. nie podejmuje "wiążących decyzji", a jedynie wyraża względem działań prezydenta swoją (do niczego niezobowiązującą) aprobatę. Choć art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. zastrzega do wyłącznej kompetencji rady gminy kwestie rozwiązywania spółek, to w jednoosobowej spółce gminy funkcję zgromadzenia wspólników pełni prezydent, a do uprawnień zgromadzenia wspólników należy podejmowanie uchwał wspólników o rozwiązaniu spółki. Podjęcie uchwały bez inicjatywy uchwałodawczej prezydenta lub jego akceptującego stanowiska było więc niemożliwe; prezydent ma tutaj kluczową rolę (art. 30 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 3, art. 43, art. 50 ust. 1 u.s.g., art. 2, art. 6, art. 9 ust. 1 i art. 12 ust. 4 u.g.k., art. 270 pkt 2 k.s.h.). Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę na art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i zauważył, że art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. zastrzega do wyłącznej kompetencji rady gminy dokonanie wyboru sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej, co oznacza, że w przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie likwidacji podmiotu wykonującego dotychczas zadania gminy, uchwała powinna określać jednocześnie, w jakiej formie lub jaki podmiot będzie wykonywał dotychczasowe zadania spółki. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa podniosła w szczególności, że podstawą zaskarżonej uchwały nie są przepisy k.s.h., zaś pogląd, jakoby powinna być ona podjęta z inicjatywy prezydenta, nie znajduje podstaw prawnych. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. przewiduje kompetencję wyłączną rady gminy, a ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie żadnych warunków, które należałoby dopełnić przed podjęciem uchwały. Z przepisu tego nie można wywodzić kompetencji rady gminy do zastępowania zgromadzenia wspólników. Zaskarżona uchwała przesądziła i ukierunkowała dalsze działania prezydenta. V Sprawa ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie została ponownie zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Kr 331/24, a sprawa ze skargi Wojewody Małopolskiego – pod sygnaturą III SA/Kr 1827/23. Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą III SA/Kr 1827/23. Na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. strony zasadniczo podtrzymały stanowisko zaprezentowane w zreferowanych wyżej pismach, akcentując kwestie w ich ocenie najważniejsze. Z uwagi na upływ czasu strony skarżące zmodyfikowały wniosek co do rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. VI Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego – inne niż akty prawa miejscowego – podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał i zarządzeń organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym"). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu organu gminy, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały (zarządzenia), niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia, naruszenie procedury podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ponieważ orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uprzednio wydane w niniejszej sprawie zostało uchylone w wyniku kontroli instancyjnej, należy też zwrócić uwagę na przepis art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3285/23, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wskazówki co do oceny legitymacji skargowej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jednak istnienia tej legitymacji nie przesądził – kwestia ta wymagała zatem obecnie ponownego rozważenia. VII W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Skarga składana na podstawie powołanego przepisu nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie wystarcza ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, CBOSA). Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, CBOSA). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05; wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06, CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest też pogląd, w myśl którego: "Dopuszczalność zaskarżenia, zarówno uchwał organów gminy, jak i uchwał organów powiatu, nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno-kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu lokalnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2021 r., III OSK 3241/21, CBOSA). Art. 101 u.s.g. obejmuje zatem swą hipotezą także akty w istocie wewnętrzne, które ingerują w interes prawny wywodzony z samych tylko norm ustrojowych (a nie norm materialnych obowiązujących w stosunkach zewnętrznych). Taka szeroka wykładnia art. 101 u.s.g. jest możliwa, bowiem kreowany nim przedmiot zaskarżenia limitują tylko trzy ogólnie ujęte cechy: forma uchwały (zarządzenia), sprawa z zakresu administracji publicznej i potencjalna zdolność do naruszania czyjegoś interesu prawnego (interes ten nie jest przy tym doprecyzowany ani gdy idzie o jego podmiot, ani gdy idzie o jego normatywne źródło). Skarżąca [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ma osobowość prawną oraz związane z tym statusem własne prawa i obowiązki zarówno sferze prawa prywatnego, jak i w sferze prawa publicznego, w których – zdaniem Sądu – można upatrywać źródeł interesu prawnego. Zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g., jest do skarżącej wprost zrelatywizowana – wszak traktuje o jej prawnym bycie. Wprawdzie sama przez się tego bytu jeszcze nie znosi, ale w założeniu implikuje dalsze czynności organu wykonawczego gminy, które do takiego skutku mają doprowadzić. W tej sytuacji już ona (a nie dopiero wspomniane czynności) narusza interes prawny skarżącej. Kluczowy jest tu element związania zaskarżoną uchwałą organu wykonawczego gminy oraz zdeterminowanie skutku w postaci zniesienia bytu prawnego skarżącej. Okoliczność, że niejako pomiędzy zaskarżoną uchwałą a odnośnym skutkiem sytuują się konieczne czynności organu wykonawczego gminy – nie może stanowić podstawy do negowania naruszenia interesu prawnego skarżącej; to zaskarżona uchwała przesądza przecież o powinności ich podjęcia. W tym kontekście można dopatrzyć się pewnej analogii i odwołać się do argumentacji formułowanej naówczas w celu uzasadnienia dopuszczalności skargi na uchwałę rady gminy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która jako akt "wewnętrzny" bezpośrednio nie wpływała jeszcze na niczyją sytuację prawną, ale determinowała treść późniejszego aktu, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który taki skutek już miał (por. np. postanowienie NSA z 13 marca 2018 r., II OSK 419/18, CBOSA). Sąd uznał zatem, że [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ma uwarunkowaną naruszeniem interesu prawnego legitymację skargową w niniejszej sprawie. Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wojewoda Małopolski również ma zatem niebudzącą wątpliwości legitymację skargową w niniejszej sprawie. VIII W wyniku kontroli uchwały, przeprowadzonej na skutek skarg [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i Wojewody Małopolskiego, Sąd uznał, że jest ona sprzeczna z prawem i tym samym zachodzą – uwzględniwszy ograniczenie z art. 94 ust. 1 u.s.g. – podstawy do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Zasadne okazały się przede wszystkim: wspólny dla obu skarg zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit f oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g. przez podjęcie uchwały w sprawie majątkowej dotyczącej zarządzania mieniem gminy bez wymaganej inicjatywy względnie akceptacji organu wykonawczego gminy, a nadto eksponowany w skardze [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zarzut naruszenia art. 41a ust. 1 i 3 u.s.g. przez podjęcie zaskarżonej uchwały w trybie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, mimo że nie jest ona aktem prawa miejscowego. Wobec zasadności tych zarzutów, które jawią się jako najdalej idące, zbędna stała się ocena pozostałych zarzutów, w tym zarzutów nawiązujących do szczegółowych kwestii proceduralnych. IX Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Przepis ten ani inny przepis ustawy nie określa w sposób wyraźny, z czyjej inicjatywy przedmiotowe uchwały mogą być podejmowane. Jedynym podmiotem, którego sama ustawa o samorządzie gminnym generalnie umocowuje do przygotowywania projektów uchwał, jest organ wykonawczy gminy (zob. art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. oraz T. Moll, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, s. 596). Ogólne uregulowanie co do inicjatywy uchwałodawczej znajduje się też w akcie prawa miejscowego – w uchwale Nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa. Zgodnie z § 27 ust. 2 załącznika do tej uchwały inicjatywa uchwałodawcza w Radzie przysługuje: 1) Prezydentowi, 2) Przewodniczącemu, 3) komisji, 4) klubowi – reprezentowanemu przez przewodniczącego klubu lub upoważnionego przez niego członka klubu, 5) co najmniej 1/10 ustawowego składu Rady, 6) grupie mieszkańców Miasta, posiadających czynne prawa wyborcze do Rady, w trybie i na zasadach określonych w ustawie i odrębnej uchwale Rady, 7) Radzie Dzielnicy w zakresie spraw bezpośrednio dotyczących danej dzielnicy, zgodnie z procedurą określoną w Statucie Dzielnicy. W § 27 ust. 3 zastrzeżono, że inicjatywa uchwałodawcza nie może dotyczyć spraw, dla których prawo zastrzega wyłączną właściwość innych podmiotów, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że podmiotowe ograniczenia dopuszczalności inicjatywy uchwałodawczej, choć bywają ustanowione w sposób wyraźny, mogą też być wywodzone z istoty przedmiotowej sprawy tudzież mogą się zasadzać na kompleksowej wykładni relewantnych przepisów kompetencyjnych. Z tego względu przy badaniu, z czyjej inicjatywy może być podjęta uchwała z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g., niezbędne jest – tak jak to uczyniono w skargach – odwołanie się przede wszystkim do przepisów statuujących właściwość w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. A zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań organu wykonawczego gminy. Kompetencje rady gminy – także w tym zakresie – należy zaś dekodować z uwzględnieniem ich stanowiącego i kontrolnego charakteru (art. 15 ust. 1 u.s.g.). W myśl art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679) w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. Przy wykładni wszelkich norm statuujących podstawy do podejmowania autorytatywnych rozstrzygnięć istotne jest wyraźne odróżnienie zagadnienia kompetencji (właściwości) organu od zagadnienia genezy czy też uwarunkowań istnienia sprawy, która ma być rozstrzygnięta. I tak, przykładowo, sprawa administracyjna powstaje wtedy, gdy z uwagi na ziszczenie się normatywnego stanu faktycznego zachodzi potrzeba decyzyjnej konkretyzacji czyichś uprawnień lub obowiązków, a z kolei sprawa cywilna powstaje na skutek objawu woli powoda, który przedkłada sądowi spór o prawo – w obu przypadkach można powiedzieć, że sprawa należy do "wyłącznej" właściwości określonego organu lub sądu, jednakowoż nie implikuje to automatycznie zdolności tego organu lub sądu do jej kreowania. Istnienie sprawy i tym samym aktualizacja kompetencji zależy od różnych czynników osadzonych w mechanizmie działania prawa. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia, należy stwierdzić, że elementem konstytutywnym "sprawy majątkowej gminy", a w każdym razie takiej "sprawy majątkowej gminy", o jakiej mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. (tworzenie i przystępowanie do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywanie i występowanie z nich) – jest określony zamiar organu wykonawczego gminy, gospodarującego mieniem gminnym, uzewnętrzniony zasadniczo w formie inicjatywy uchwałodawczej. Wspomniany zamiar organu wykonawczego gminy definiuje odnośną sprawę i determinuje jej prawny byt. Do tak rozumianej sprawy – istniejącej sprawy – zrelatywizowana jest "wyłączna właściwość" rady gminy. Tę sprawę, skoro nie dotyczy ona tworzenia aktu normatywnego, należy postrzegać jako sprawę powstałą na gruncie kompetencji o charakterze kontrolnym – przedmiotem uprzedniej kontroli jest tu właśnie przyszłe, zamierzone działanie organu wykonawczego gminy. Uchwała przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. nie może być zatem podejmowana pomimo braku, a tym bardziej wbrew woli organu wykonawczego gminy. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem skarżącej spółki, że organ wykonawczy gminy nie może rozwiązać spółki bez akceptującej uchwały rady gminy, a rada gminy nie może postanowić o rozwiązaniu spółki bez zgody organu wykonawczego gminy. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa została podjęta wbrew woli Prezydenta Miasta Krakowa – co jest okolicznością wynikającą z akt i zarazem bezsporną – i już z tej przyczyny doszło do istotnego naruszenia prawa. Odnosząc się zaś do podnoszonej w skargach kwestii niekompletności uchwały (brak wyrzeczenia o sposobie likwidacji spółki oraz o sposobie i formie wykonywania dotychczasowych zadań spółki), wskazać należy, że – w ocenie Sądu – treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. zależy od okoliczności konkretnego przypadku, przy czym można zakładać, iż zasadniczo to organ wykonawczy gminy, do którego należy definiowanie wchodzącej w rachubę "sprawy majątkowej gminy", będzie również, adekwatnie do potrzeb, określał jej granice, co – w razie pozytywnego rozstrzygnięcia rady gminy – przełoży się na zakres uchwały. W niniejszym przypadku, wobec charakteru zidentyfikowanego naruszenia prawa, analiza zaskarżonej uchwały pod tym kątem, jest jednak zbędna. X Zgodnie z art. 41a u.s.g.: "1. Grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. 2. Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć: 1) w gminie do 5000 mieszkańców – co najmniej 100 osób; 2) w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 200 osób; 3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób. 3. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. 3a. Projekt uchwały o przystąpieniu do sporządzania aktu planowania przestrzennego zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. 4. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. 5. Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy". Na podstawie przytoczonego ust. 5 art. 41a u.s.g. Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 13 grudnia 2018 r. uchwałę Nr II/9/18 w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Ani art. 41a u.s.g., ani wspomniana uchwała Rady Miasta Krakowa w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (choć jest to materia ustawowa, zatem tak czy inaczej liczy się odnośny przepis ustawy) nie wprowadza jednoznacznie ograniczeń przedmiotowych w odniesieniu do projektów uchwał, które mogą być zgłaszane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – co daje asumpt do twierdzenia, że ich zasadniczo nie ma. Z drugiej strony, są jednak argumenty natury funkcjonalnej i systemowej wskazujące nierozerwalny związek obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej z aktami prawa miejscowego. W niniejszej sprawie strony zaprezentowały w tej mierze przeciwstawne stanowiska; przeciwstawne stanowiska prezentowane są również w doktrynie. Zdaniem R. Marchaja (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, s. 722): "Zakres przedmiotowy obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej obejmuje wszystkie sprawy ważne dla wspólnoty lokalnej oraz mieszczące się w kompetencji rady gminy z wyjątkiem tych, w których przepis szczególny przewiduje wyłączną inicjatywę uchwałodawczą wójta (...). W ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej mogą być zgłaszane projekty uchwał będące aktami prawa miejscowego, jak i nieposiadające tej charakterystyki". Natomiast D. Dąbek (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, s. 811) twierdzi, że: "Skoro przepisy dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej umieszczono w rozdziale dotyczącym a.p.m., należy przyjąć, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza nie dotyczy wszelkich uchwał, lecz tylko uchwał będących a.p.m." Sąd podzielił pogląd, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza nie dotyczy wszelkich uchwał, lecz tylko uchwał będących aktami prawa miejscowego względnie uchwał, które wpisują się w proces stanowienia takich aktów, ilekroć ma on charakter etapowy. Od początku za tym poglądem przemawiał i wciąż przemawia ważki argument nawiązujący do systematyki aktu prawnego. Obecnie, zdaniem Sądu, dodatkowo przemawia za nim ust. 3a dodany do art. 41a u.s.g. z dniem 24 września 2023 r. (choć w niniejszej sprawie obie strony powoływały się na ten przepis dla uzasadnienia swojego stanowiska). Stanowi on, że "projekt uchwały o przystąpieniu do sporządzania aktu planowania przestrzennego zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu". Zdaniem Sądu, przekonująca jest argumentacja skarżącej spółki, wedle której liczy się nie tylko ścisły związek uchwały o przystąpieniu do sporządzania aktu planowania przestrzennego z tworzeniem prawa miejscowego (w gminie), ale także nader znamienne zaniechanie wprowadzenia analogicznej regulacji do art. 89a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 566). Nasuwa się bowiem nieodparty wniosek, że zaniechanie to jest związane z odmiennym statusem aktów planistycznych organów samorządu województwa (nie są to akty prawa miejscowego – zob. K. Buliński, w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, T. Filipowicz, Warszawa 2024, s. 620). XI Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.