III SA/Kr 282/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej B. K. sprawy ze skarg Wojewody Małopolskiego: I. na § 7 ust. 2 zdanie czwarte załącznika Nr 3 oraz pkt V załącznika Nr 1 pod nazwą "Inne opłaty" w zakresie lp. 4 - uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011r. Nr XXI/231/11 II. na § 1 pkt 2 zdanie czwarte i piąte - uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 listopada 2012r. Nr LX/848/12 III. na część załącznika uchwały tj. rozdziału VI "Inne opłaty" w zakresie lp. 4 - uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012r. Nr LXI/877/12 w przedmiocie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego stwierdza nieważność: I. § 7 ust. 2 zdanie czwarte załącznika Nr 3 oraz pkt V załącznika Nr 1 pod nazwą "Inne opłaty" w zakresie lp. 4 - uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011r. Nr XXI/231/11 II. § 1 pkt 2 zdanie czwarte i piąte - uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 listopada 2012r. Nr LX/848/12 III. części załącznika uchwały tj. rozdziału VI "Inne opłaty" w zakresie lp. 4 - uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012r. Nr LXI/877/12 w przedmiocie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego W dniu 6 lipca 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXI/231/11 w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz sąsiadujących, które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego. Na mocy tej uchwały Rada Miasta Krakowa ustaliła: 1) ceny urzędowe za usługi przewozu osób w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz Miast i Gmin, które przystąpiły do porozumień międzygminnych (§ 5 uchwały oraz załącznik Nr 1 do uchwały), 2) uprawnienia do przejazdów bezpłatnych i ulgowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz Miast i Gmin, które przystąpiły do porozumień między gminnych (§ 6 uchwały oraz załącznik Nr 2 do uchwały), 3) przepisy taryfowe dotyczące przewozu osób w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz Miast i Gmin, które przystąpiły do porozumień międzygminnych (§ 7 uchwały oraz załącznik Nr 3 do uchwały). W dniu 7 listopada 2012 r. na podstawie uchwały Nr XXI/848/12 Rada Miasta Krakowa wprowadziła zmiany do wyżej opisanej uchwały Nr XXI/231/11 w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących, które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego. Wprowadzone przez Radę Miasta Krakowa zmiany polegały m.in. na nadaniu nowego brzmienia § 7 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały Nr XXI/231/11 z dnia 6 lipca 2011 r. (§ 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały). W dniu 21 listopada 2012 r. na podstawie uchwały Nr LXI/877/12 Rada Miasta Krakowa wprowadziła kolejne zmiany do wyżej opisanej uchwały Nr XXI/231/11 w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących, które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego. Wprowadzone przez Radę Miasta Krakowa zmiany polegały m.in. na nadaniu nowego załącznika nr 1 do uchwały Nr XXI/231/11 z dnia 6 lipca 2011 r. (§ 2 skarżonej uchwały). W dniu 30 stycznia 2013 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi: 1) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. Nr XXI/231/11 w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz sąsiadujących, które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego: - w części § 7 ust. 2 zdanie 4 załącznika 3 do uchwały tj. w zakresie słów: "Od wyliczonej w ten sposób kwoty dokonuje się potrącenia z tytułu odstąpienia ustalonego jako 20% ceny biletu zgodnie z zał. Nr 1 do uchwały, pkt V Lp.4." oraz - w części załącznika nr 1 pkt V pn. "Inne opłaty" w zakresie lp. 4. 2) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 listopada 2012 r. Nr XXI/848/12 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXI/231/11 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz sąsiadujących, które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego: - w części § 1 pkt 2 zdanie 4 i 5 uchwały, tj. w zakresie słów: "Od wyliczonej w ten sposób kwoty dokonuje się potrącenia z tytułu odstąpienia ustalonego jako 20% ceny biletu zgodnie z zał. Nr 1 do uchwały, pkt V Lp.4. (zdanie 4) oraz "W uzasadnionych wypadkach, dyrektor jednostki, o której mowa w § 1 ust. 2 uchwały, może podjąć decyzję o okresowym niedokonywaniu potrąceń z tytułu odstąpienia" (zdanie 5) 3) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r. Nr LXI/877/12 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXI/231/11 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących, które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego w części załącznika do uchwały, tj. części Rozdziału VI "Inne opłaty" w zakresie lp. 4 w zakresie słów: "potrącenie z tytułu odstąpienia dokonywane przy zwrocie należności za niewykorzystanie biletu, według ustaleń zał. Nr 3 do uchwały, § 7 ust. 2". Wskazanym postanowieniom powyższych uchwał zarzucono istotne naruszenie prawa, w szczególności przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050 z późn.zm.), art. 34a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 50 poz. 601 z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.). Ponadto zarzucono naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podano, że organ nadzoru kwestionuje wskazane wyżej przepisy zaskarżonych uchwał w zakresie, w jakim stanowią one o dopuszczalności pobierania przez gminę, jak i jej jednostki organizacyjne, opłaty z tytułu odstąpienia ustalonej jako 20% ceny biletu. W ocenie organu nadzoru w powyższym zakresie Rada Miasta Krakowa podęła uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zdaniem organu nadzoru żaden z przywołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów ustaw w niej wymienionych nie uprawnia Rady Miasta do kreowania podstawy prawnej, w oparciu o którą Gmina uprawniona będzie pobierać opłaty w formie "potrącenia z tytułu odstąpienia". W ocenie organu nadzoru jedyną podstawę prawną uprawniającą gminę do poboru opłat dodatkowych oraz manipulacyjnych stanowi art. 34a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r Prawo przewozowe (t.j.: Dz.U. z 2012 r. Nr 1173 z późn. zm.). Wskazany przepis upoważnia radę gminy do wydawania przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w ściśle określonych przypadkach wymienionych w tym przepisie (art. 34a ust. 2 w zw. z ust. 1). Tym samym zgodnie z treścią przywołanego przepisu rada gminy jest uprawniona do ustalenia opłaty dodatkowej tylko w czterech przypadkach określonych ustawą: 1) braku odpowiedniego dokumentu przewozu, 2) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, 3) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, 4) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu. Wojewoda podniósł, że w każdym z wyżej wymienionych przypadków wysokość opłat dodatkowych winna być zróżnicowana w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej. Poza możliwością wprowadzenia opłaty dodatkowej w wyraźnie wymienionych przypadkach ustawodawca za dopuszczalne uznał również pobieranie opłat manipulacyjnych. Opłata ta jednak może być pobierana jedynie w przypadku zwrotu lub umorzenia opłaty dodatkowej. W ocenie Wojewody uznać należy, że opłata pobierana przez gminę za "potrącenie z tytułu odstąpienia" przy zwrocie należności za niewykorzystany bilet nie może być uznana ani za opłatę manipulacyjną ani tym bardziej za opłatę dodatkową. Powyższe oznacza wprowadzenie na gruncie aktu prawa miejscowego opłaty bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, co stanowi o podjęciu w tym zakresie uchwały bez podstawy prawnej. W ocenie organu nadzoru nie sposób uznać również, aby podstawę do ustalenia kwestionowanej opłaty stanowił art. 8 ustawy o cenach, który to przepis wprost stanowi o uprawnieniu do określania cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Przepis ten bowiem wyraźnie stanowi o dopuszczalności pobierania opłaty jedynie za usługę przewozu pasażerów. Wskazane zapisy zaskarżonych uchwał w ocenie organu nadzoru naruszają także wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalności, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa. Naruszeniem powyższej zasady jest każde działanie organu władzy publicznej, które jest podejmowane bez podstawy prawnej czy też z przekroczeniem delegacji ustawowej podejmowania określonego działania. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta Krakowa podejmując w dniu 6 lipca 2011 r. uchwałę Nr XXI/231/11 nie była uprawniona do wprowadzania możliwości pobierania opłaty w wysokości 20% ceny biletu jako potrącenia z tytułu odstąpienia. Wobec zakwestionowania wskazanej powyżej części zapisu § 7 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały w konsekwencji koniecznym jest również stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 pkt V pn. "Inne opłaty" Ip. 4., który wprost wymienia ww. opłaty jako opłatę "potrącenie" z tytułu odstąpienia dokonywanego przy zwrocie należności niewykorzystanie biletu wg ustaleń zał. Nr 3 do uchwały, § 7 ust. 2 - w wysokości 20% biletu. W przypadku uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 listopada 2012 r. Nr XXI/848/12 zakwestionował część zapisu § 1 pkt 2 uchwały, w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie § 7 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały Nr XXI/231/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r., tj. w zarówno zakresie słów: "Od wyliczonej w ten sposób kwoty dokonuje się potrącenia z tytułu odstąpienia ustalonego jako 20% ceny biletu zgodnie z zał. Nr 1 do uchwały, pkt V Lp.4.", jak i w zakresie słów: "W uzasadnionych przypadkach dyrektor jednostki, o której mowa w § 1 ust. 2 uchwały, może podjąć decyzję o okresowym niedokonywaniu potrąceń z tytułu odstąpienia." Abstrahując od zarzutu wyrażonego dotyczącego braku podstaw do pobierania przez gminę opłaty w przypadku zwrotu biletu, organ nadzoru zakwestionował zapis uchwały stanowiący o upoważnieniu dyrektora jednostki organizacyjnej gminy do okresowego nie pobierania opłat z tego tytułu podnosząc, że powyższy jest niedopuszczalny z uwagi na brak podstaw do pobierania opłat, a zatem również w konsekwencji formułowania upoważnienia do okresowego zaniechania ich pobierania. Nadto nawet gdyby przyjąć, że pobieranie ww. opłat jest dopuszczalne, to wówczas brak byłoby podstaw do formułowania - w ramach aktu prawa miejscowego - ogólnej normy, na mocy której dopuszczono by cesję uprawnień przysługujących radzie gminy na rzecz kierownika jednostki organizacyjnej w zakresie określania szczegółowych przesłanek uprawniających do zaniechania pobierania opłat. We wskazanej bowiem sytuacji dyrektor jednostki organizacyjnej gminy może odstąpić w sposób arbitralny od ustalonych przez Radę Miasta Krakowa zasad zwrotu biletów. Zauważono przy tym, że w kwestionowanej regulacji Rada nie przewidziała szczególnych kryteriów, według których upoważniony dyrektor będzie mógł odstąpić od zasad określonych w uchwale wydając stosowną decyzję. Zdaniem Wojewody określenie "w uzasadnionych wypadkach" nie spełnia tego wymogu. Tego rodzaju zapis pozwala organowi jednostki organizacyjnej na dowolne podejmowanie decyzji o okresowym niedokonywaniu "potrąceń z tytułu odstąpienia". Nadto zdaniem Wojewody w zakresie upoważnienia ustawowego ujętego w podstawie prawnej uchwały nie mieści się delegacja do kreowania norm o charakterze proceduralnym, w tym do wydawania decyzji na odstępstwa od stosowania zasad wyrażonych w akcie prawa miejscowego. W przypadku uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r. Nr LXI/877/12 organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności części załącznika do uchwały, tj. części Rozdziału VI "Inne opłaty" w zakresie lp. 4. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skarg wskazując, że zaskarżone uchwały zostały podjęta m. in. w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, w myśl którego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W myśl art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1330 r. o samorządzie gminnym zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jednym z gminnych zadań własnych wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym są sprawy z zakresu lokalnego transportu zbiorowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż w pojęciu zadań o charakterze użyteczności publicznej mieszczą się usługi z zakresu komunikacji miejskiej, których zorganizowanie stanowi obowiązek gminy zgodnie z art. 7 ust. pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jak wskazuje się w doktrynie prawa samorządowego, w przypadku aktów prawa miejscowego ustrojodawca dopuszcza udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego maja charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość sprowadzenia wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego. W ocenie Gminy Miejskiej Kraków upoważnienie ustawowe do podjęcia aktu prawa miejscowego przez organ jest określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez o treści norm, które mają zostać ustanowione. Zwrócono uwagę, że poza sporem pozostaje kwalifikacja potrącenia z tytułu odstąpienia jako innej opłaty zgodnie z nomenklaturą części V załącznika nr 1 uchwały, a nie jako opłaty dodatkowej. W ocenie Gminy Miejskiej Kraków, uwzględniwszy uzasadniany powyżej zakres gminnej swobody normodawczej, treść art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego nie ogranicza tej swobody wyłącznie do opłat dodatkowych. Zauważono, że zgodnie z art. 8 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach, rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Wykładnia powołanego przepisu nie powinna co najmniej pomijać treści przywoływanego powyżej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zwłaszcza w świetle poglądu wyrażanego w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, że uchwały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jak i art. 8 ust. 1 ustawy z 2001 r. o cenach, są aktami prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy może wydać dwie odrębne uchwały w tym zakresie, ale też nic nie stoi na przeszkodzie, aby podjąć jedną uchwałę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2.06.2008 r. III SA/Gl 1564/07 LEX nr 506809). Aprobując pogląd, że określanie w drodze uchwały rady gminy cen maksymalnych na podstawie ustawy o cenach jest instrumentem regulowania nieprzekraczalnego poziomu cen obowiązujących wszystkich przewoźników i ma służyć ochronie rynku, a nie organizacji działalności gospodarczej wykonywanej przez przewoźników (por. wyrok NSA z 6.04.2010 r. II GSK 518/09 LEX nr 596900), zwrócono uwagę, że w myśl art. 774 k.c. przez umowę przewozu przewoźnik zobowiązuje się w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa do przewiezienia za wynagrodzeniem osób lub rzeczy. Znakiem legitymacyjnym upoważniającym do korzystania ze środków publicznej komunikacji na terytorium Gminy Miejskiej Kraków są w szczególności miesięczne bilety okresowe oraz studenckie bilety semestralne. Zgodnie z art. 16 ust. 1 in principio ustawy Prawo przewozowe umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży, zatem osoba nabywająca jeden z wyżej wymienionych biletów zawiera umowę przewozu odpowiednio na okres miesiąca lub semestru akademickiego. W przypadku odstąpienia od umowy przewozu, zgodnie z ogólną regulacją art. 17 ust. 4 zdanie 1 Prawa przewozowego podróżnemu przysługuje zwrot należności stosowny do niewykorzystanego świadczenia przewozowego po potraceniu części należności (odstępnego). Jak wskazuje się w doktrynie prawa cywilnego art. 17 Prawa przewozowego odnosi się do uprawnienia podróżnego jako strony umowy przewozu, a wiec ma na celu jego ochronę. Wyjątek od omówionej reguły ustanawia art. 17 ust. 5 Prawa przewozowego, zgodnie z którym przepisy ust. 1-4 nie dotyczą komunikacji miejskiej, co oznacza w szczególności, że posiadaczowi biletu miesięcznego lub semestralnego co do zasady nie przysługuje uprawnienie do zwrotu uiszczonej ceny. Skoro wiec Wojewoda nie kwestionuje samej możliwości określenia przez radę gminy zasad zwrotu biletów okresowych w komunikacji miejskiej, to konsekwentnie należy uznać, że uprawnienie rady gminy do określenia opłaty za odstąpienie mieści się w zakresie kompetencji gminy do ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Skoro bowiem rada posiada kompetencje do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, to posiada również kompetencje do określenia osób uprawnionych do opłaty ulgowej, a za taką należy uznać opłatę za odstąpienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegały: 1) uchwała Rady Miejskiej w Krakowie z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz sąsiadujących, które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego – w części § 7 ust. 2 zdanie 4 załącznika 3 do uchwały tj. w zakresie słów: "Od wyliczonej w ten sposób kwoty dokonuje się potrącenia z tytułu odstąpienia ustalonego jako 20% ceny biletu zgodnie z zał. Nr 1 do uchwały, pkt V Lp.4." oraz w części załącznika nr 1 pkt V pn. "Inne opłaty" w zakresie lp. 4; 2) uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 7 listopada 2012 r. Nr XXI/848/12 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXI/231/11 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz sąsiadujących, które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały - w części § 1 pkt 2 zdanie 4 i 5 uchwały, tj. w zakresie słów: "Od wyliczonej w ten sposób kwoty dokonuje się potrącenia z tytułu odstąpienia ustalonego jako 20% ceny biletu zgodnie z zał. Nr 1 do uchwały, pkt V Lp.4. (zdanie 4) oraz "W uzasadnionych wypadkach, dyrektor jednostki, o której mowa w § 1 ust. 2 uchwały, może podjąć decyzję o okresowym niedokonywaniu potrąceń z tytułu odstąpienia" (zdanie 5), 3) uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r. Nr LXI/877/12 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXI/231/11 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących, które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego w części załącznika do uchwały, tj. części Rozdziału VI "Inne opłaty" w zakresie lp. 4 w zakresie słów: "potrącenie z tytułu odstąpienia dokonywane przy zwrocie należności za niewykorzystanie biletu, według ustaleń zał. Nr 3 do uchwały, § 7 ust. 2". Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Skargi zostały złożone przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Wszystkie trzy wyżej opisane uchwały pozostają ze sobą w związku, gdyż dotyczą ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz sąsiadujących, które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego. W związku z tym Sąd zarządził połączenie spraw ze skarg Wojewody Małopolskiego na te uchwały w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowe uchwały w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej są aktami prawa miejscowego. Adresatami tych uchwał są wszystkie osoby korzystające ze z komunikacji miejskiej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących, które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego i uchwały te regulują prawa i obowiązki tych osób nakazując im zastosowanie się do warunków i zasad określonych w uchwałach. Adresaci uchwał określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwały dotyczą sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżone uchwały mają zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Charakter prawny uchwał w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie, w którym podkreśla się, że są one aktami prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., II GSK 952/08, LEX nr 552776). Przedmiotowe uchwały zostały podjęte na podstawie upoważnienia zawartego m.in. w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.), art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm.), art. 33a i art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 50 poz. 601 z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Według art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach "rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. W mieście stołecznym Warszawie uprawnienia te przysługują Radzie Warszawy". Wreszcie na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób rada gminy określa: "1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie: a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu, b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu - mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej; 2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej". Skoro zatem art. 8 ust. 1 ustawy ocenach dotyczy upoważnienia rada gminy do ustalania cen za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego określania przez radę gminy sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłaty manipulacyjnej, to przepisy te należy traktować jako przepisy szczególne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ma bowiem charakter generalny i upoważnia radę gminy jako organ stanowiący gminy do decydowania o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za te usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z tych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, co do których nie istnieje regulacja szczegółowa, taka jak np. wskazana wyżej w ustawie o cenach i Prawie przewozowym w stosunku do gminnych usług przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym. W konsekwencji należy przyjąć, że rada gminy jest upoważniona do ustalania: - cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich; - opłat dodatkowych w przypadkach wskazanych w ustawie Prawo przewozowe; - opłaty manipulacyjnej wskazanej w ustawie Prawo przewozowe. Nie ulega wątpliwości, że "inna opłata" ujmowana jako opłata "odstąpienia ustalonego jako 20% ceny biletu" nie jest ani opłatą dodatkową ani opłatą manipulacyjną w rozumieniu Prawa przewozowego. Nie jest to również opłata "za usługę przewozową" skoro nie jest uiszczana za taką usługę, a wiąże się właśnie z rezygnacją z tego rodzaju usługi przez pasażera, który wykupił bilet okresowy. Opłata z tytułu "odstąpienia ustalonego jako 20% ceny biletu" nie może być zatem również ujmowana jako "opłata ulgowa" za usługę przewozową, a zatem nie daje podstaw do jej określania treść art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach. Nawet przy przyjęciu, że w sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, to i on nie dawałby podstawy do określania w przepisach prawa miejscowego tego rodzaju opłat, gdyż opłata z tytułu odstąpienia w związku z anulowaniem biletu okresowego nie jest opłatą za "usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Dodatkowo należy zauważyć, że wprawdzie ustawodawca przewidział w ściśle określonych przypadkach obowiązek uiszczenia odstępnego przez podróżnego stanowiąc w art. 17 ust. 4 Prawa przewozowego, że "podróżnemu, który odstąpił od umowy przewozu albo którego na podstawie art. 15 nie dopuszczono do przewozu lub usunięto ze środka transportowego, przysługuje zwrot należności stosowny do niewykorzystanego świadczenia przewozowego po potrąceniu części należności (odstępnego). Potrącenia nie stosuje się, jeżeli podróżny odstąpi od umowy przewozu z przyczyn występujących po stronie przewoźnika", jednakże zgodnie treścią art. 17 ust. 5 Prawa przewozowego regulacja ta nie dotyczy komunikacji miejskiej. W konsekwencji dla dopuszczalności wprowadzania w aktach prawa miejscowego opłaty z tytułu "odstąpienia ustalonego jako 20% ceny biletu" konieczne byłoby wskazanie szczegółowego upoważnienia ustawowego, a takiego upoważnienia w polskim porządku prawnym ustawodawca nie zawarł. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być – w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji nie ma zastosowania zasada, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, to jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest to tylko, co znajduje wyraźną podstawę prawną. Dodatkowo w przypadku rozważania granic upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji nie jest w ocenie Sądu dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów, w czym mieści się niewątpliwie nakładanie na nich obowiązków o charakterze finansowym. Powołane w zaskarżonych uchwałach przepisy nie mogą być zatem traktowane jako upoważnienie do kreowania lub kształtowania przez administrację norm kompetencyjnych. Uwagi powyższe należy odnieść również do treści § 1 pkt 2 zdanie 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 listopada 2012 r. Nr XXI/848/12 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXI/231/11 z dnia 6 lipca 2011 r., tj. do słów: "W uzasadnionych wypadkach, dyrektor jednostki, o której mowa w § 1 ust. 2 uchwały, może podjąć decyzję o okresowym niedokonywaniu potrąceń z tytułu odstąpienia". Treść tej regulacji nie budzi wątpliwości i wskazuje, że Rada Miasta Krakowa w drodze aktu podustawowego wykreowała kompetencje dyrektora jednostki organizacyjnej Gminy Miejskiej Kraków, której statut obejmuje zadania z zakresu organizacji gminnych przewozów pasażerskich do podejmowania decyzji w zakresie odstępstw od postanowień prawa miejscowego. Wprowadzenie takiej regulacji do treści aktu prawa miejscowego należy ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Miasta Krakowa i w związku z tym jako nielegalne, niezależnie od tego, że brak było podstaw do stanowienia jakiejkolwiek regulacji dotyczącej opłat za "potrącenie z tytułu odstąpienia" przy zwrocie należności za niewykorzystany bilet okresowy. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Przedmiotowe uchwały w zaskarżonym zakresie zostały podjęte z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej, tj. w braku ustawowego upoważnienia Rady Miasta Krakowa do ustalania w drodze aktów prawa miejscowego sposobu ustalania i wysokości opłat za "potrącenie z tytułu odstąpienia" przy zwrocie należności za niewykorzystany oraz kreowania kompetencji innych podmiotów w zakresie podejmowania decyzji o "okresowym niedokonywaniu potrąceń z tytułu odstąpienia". Z tego powodu skargi organu nadzoru zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że przedmiotowe uchwały w zaskarżonym zakresie istotnie naruszają również art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594), Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowych uchwał w zaskarżonej części, tj.: 1) uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. Nr XXI/231/11 w części § 7 ust. 2 zdanie 4 załącznika 3 do uchwały oraz w części załącznika nr 1 pkt V pn. "Inne opłaty" w zakresie lp. 4.; 2) uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 listopada 2012 r. Nr XXI/848/12 w części § 1 pkt 2 zdanie 4 i 5 uchwały; 3) uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r. Nr LXI/877/12 w części załącznika do uchwały, tj. części Rozdziału VI "Inne opłaty" w zakresie lp. 4. Przedmiotowe uchwały są aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia ich nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Stwierdzając nieważność przedmiotowych uchwał w zaskarżonej części, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżone uchwały mają charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do nich znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu. Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.