III SA/Kr 310/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Chrzanów na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 stycznia 2025 r. nr NS.906.54.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora III. Sanitarnego na rzecz strony skarżącej Gminy Chrzanów kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 2 stycznia 2025 r. nr NS.906.54.2024 utrzymał w mocy decyzję płatniczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chrzanowie z dnia 2 października 2024 r. nr 343/2024 obciążającą stronę skarżącą opłatą w kwocie 228 zł za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z kontrolą i analizą dokumentacji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy znak: [...], dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem do dwóch stanowisk wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowalnymi do obsługi ww. budynku, na obszarze działek ozn. nr [...], [...] położonych w jedn. ewid. C. - miasto, obręb K. przy ul. K., którego inwestorem jest strona skarżąca. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 29 maja 2024 r. do PPIS w Chrzanowie wpłynął wniosek w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. W odpowiedzi na wniosek, PPIS w dniu 10 czerwca 2024 r. wydał postanowienie znak: NZ.90832.4.139.2024 rozstrzygając o uzgodnieniu projektu decyzji będącej przedmiotem wniosku, pozytywnie, bez zastrzeżeń, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Następnie PPIS wydał decyzję płatniczą z 25 czerwca 2025 r. Nr 343/2024 w sprawie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z uzgodnieniem pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego, zakończonego wydaniem postanowienia z dnia 10 czerwca 2024 r. W wyniku analizy przytoczonej w odwołaniu argumentacji i akt sprawy, MPWIS decyzją z dnia 1 sierpnia 2024 r. znak: NS.906.36.2024 r. uchylił wydaną decyzję organu l instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Następnie PPIS w Chrzanowie uwzględniając wskazówki organu odwoławczego, wydał ww. decyzję płatniczą z dnia 2 października 2024 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Zarządzenia nr 1 z dnia 10 stycznia 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Chrzanowie, zmienionego Zarządzeniem nr 9 z dnia 25 kwietnia 2024 r., w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności związane z wykonywaniem zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Chrzanowie, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W odwołaniu strona skarżąca podniosła, iż ww. decyzja płatnicza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż czynności jakie zostały podjęte, nie wykraczały ponad standardowe czynności jakie organ nadzoru sanitarnego podejmował w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, a kontrola i analiza dokumentacji polegała na sprawdzeniu kompletności wymaganych danych niezbędnych do zajęcia stanowiska. Ponadto podkreśliła, że do kosztów jakimi ją obciążono doliczono ponownie koszty bezpośrednie materiałowe, które wykraczają poza zakres kosztów wykazanych w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i wadliwie przyjęto stały narzut w wysokości 39%. Strona skarżąca przywołała wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 687/24 oraz z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1781/23 z których wynika, że sprawdzenie kompletu dokumentów, zawiera się w pojęciu przygotowania decyzji, chyba że dokumentacja, która ma być poddana analizie jest na tyle rozległa, że ustalenie jej kompletności wymaga większego niż zazwyczaj nakładu czasu pracy jak również, że przygotowanie decyzji (postanowienia) wydawanej w ramach ustawowych obowiązków organu sanitarnego obejmuje część pracy pracownika, stąd też nie można od strony żądać zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji (postanowienia). W dalszej części uzasadnienia MPWIS wyjaśnił, że w decyzji płatniczej organ l instancji wskazał konkretne czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, związane z kontrolą i analizą dokumentacji, poprzedzających wydanie stanowiska organu w formie postanowienia, za które naliczono opłatę, wyjaśniając ponadto sposób ustalenia kosztów bezpośrednich i pośrednich. W ww. decyzji uwzględniono koszty bezpośrednie materiałowe w oparciu o § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będącego aktem wykonawczym, określającym sposób naliczania opłat za badania i inne czynności o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także ustalono w jaki sposób ustalono narzut 39% oraz wysokość stawki godzinowej. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że czynności jakie podjął PPIS w Chrzanowie nie wykraczają ponad standardowe czynności jakie organ podejmował w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, MPWIS wskazał, iż obowiązek pobierania opłat za czynności wykonywane w ramach sprawowanego zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z kolei tryb i zasady ustalania opłat zostały określone w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowa z dnia 5 marca 2010 r., w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powyższe przepisy nie przewidują obowiązku wykazania przez organ ponadstandardowych czynności ani przekroczenia standardowych kosztów, w przypadku zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Ponadto, jak podkreślił organ, opłaty za wykonywanie czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego naliczane są i pobierane za każdą czynność i nie ma tu znaczenia, tak jak w bieżącym nadzorze sanitarnym, czy zostały stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. MPWIS wskazał w tym miejscu, że podjęte przez organ l instancji czynności obejmowały analizę i weryfikację przedłożonego wniosku oraz kontrolę i ocenę załączonych dokumentów, w odniesieniu do wpływu planowanego przez stronę zamierzenia inwestycyjnego na życie i zdrowie ludzi oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w odniesieniu do wymagań higienicznych i zdrowotnych i mieściły się w pojęciu "innych czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ podkreślił, że "inne czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmują czynności pozostające "w merytorycznym związku" czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. W takim właśnie "merytorycznym związku" pozostawały czynności podjęte przez organ l instancji, zatem stanowiły przejaw nadzoru sanitarnego wykonywanego przez PPIS w Chrzanowie i zostały wykazane w uzasadnieniu decyzji. Ponadto, organ wskazał, że nałożona opłata oraz jej wysokość została ustalona w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, jak również wewnętrzne, wydane na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jednocześnie MPWIS podkreślił, że w decyzji płatniczej w punkcie 1.3, tj. koszty materiałowe (w tym w szczególności koszty odczynników, papieru i innych materiałów pomocniczych), naliczona została kwota 0,05 zł, jednakże po weryfikacji kosztów z pomniejszeniem opłaty o 0,05 zł, stwierdzono, że łączna kwota opłaty wyniesie 227,96 zł, co nadal utrzymuje ostateczną ustaloną w decyzji płatniczej opłatę wynoszącą po zaokrągleniu 228 zł. W efekcie końcowym kwota opłaty po pomniejszeniu o koszty materiałowe (0,05 zł), pozostaje taka sama. Reasumując, organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że wszelkie ich działania oparte są na wyraźnej normie kompetencyjnej. Wymóg taki oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych. Wymóg pobrania opłaty wynika wprost z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opłaty pobierane w tym trybie stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Na zakończenie MWIS podkreślił, że wydana przez PPIS w Chrzanowie decyzja w przedmiocie nałożenia opłaty wydana została zgodnie ustalonym stanem faktycznym i prawnym, tym samym podniesione w odwołaniu zarzutu, nie mają usprawiedliwionych podstaw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego przez skarżącą projektu decyzji o warunkach zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych mieści się w pojęciu "innych czynności" o jakich mowa w ww. przepisie i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o ww. przepisy; * art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie w przedmiotowym uzasadnieniu kwestii spornej, a to czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej do organu l instancji i jej analiza z ogólnie dostępnymi materiałami oraz dokumentami znanym organowi z urzędu celem przygotowania postanowienia rozstrzygającego w sprawie mieści się w katalogu "innych czynności" o jakich mowa w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS; * art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, pomimo, że wydana została ona z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 25 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję płatniczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chrzanowie z dnia 2 października 2024 r. obciążającą stronę skarżącą opłatą za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Sąd zauważa, że stanowisko w przedmiocie zagadnienia podlegającego rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie zostało zaprezentowane m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 98/25. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. wyroku i przyjmuje je za własne. Stąd też zaprezentowana poniżej argumentacja stanowi powielenie stanowiska ww. Sądu, w zakresie odpowiadającym realiom niniejszej sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy podstawą do wyliczenia opłaty była kalkulacja zawarta w decyzji płatniczej. W decyzji tej, jako podstawę prawną jej wydania, organ wskazał: art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), art. 3 pkt 1a, art. 12 ust. 1 i art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 416); § 1-§ 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36 poz. 203); art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2023 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130); oraz art. 60 pkt 7 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), art. 2 § 2, art. 47 §1 i art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, żaden z ww. przepisów nie stanowi podstawy prawnej do wyliczenia zastosowanego w zaskarżonej decyzji. W szczególności takiej podstawy prawnej nie stanowią powołane w decyzji § 1-§ 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat. Takiej też podstawy nie mogą również stanowić wskazywane zarówno przez organ l jaki i II instancji wewnętrzne przepisy zarządzenia Nr 1 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Chrzanowie z dnia 10 stycznia 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności związane z wykonywaniem zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Chrzanowie. Powołane ww. przepisy Zarządzenia Nr 1, mające charakter wewnętrznej regulacji, zostały wydane głównie na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powołany przepis stanowi, że: "Państwowy wojewódzki, państwowy powiatowy i państwowy graniczny inspektor sanitarny kierują działalnością odpowiednio wojewódzkiej, powiatowej i granicznej stacji sanitarno-epidemiologicznej". Przepis ten wskazuje więc tylko organy, które kierują działalnością poszczególnych inspekcji, ale nie stanowi podstawy prawnej do wydawania aktów normatywnych będących w dalszej kolejności podstawą do nakładania na strony postępowania należnych organowi opłat. Jedynie w § 6 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia zawarto upoważnienie do określenia czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1 - przez dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. W ocenie orzekającego Sądu, redakcja tego przepisu nie upoważniała jednak (o czym szczegółowo poniżej) do nałożenia na stronę skarżącą opłaty za kontrolę i analizę dokumentacji poprzedzającej wydanie stanowiska w formie postanowienia. Podobnie, żaden z powołanych w decyzji płatniczej ww. przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 3 pkt 1a, art. 12 ust. 1 i art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1) również nie stanowił podstawy do wyraźnego nałożenia na stronę postępowania konkretnych opłat, ani też nie wskazywał w jaki sposób je określać (ustalać), l tak, art. 3 pkt 1 a stanowił, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei powołany dalej w podstawach prawnych zaskarżonej decyzji płatniczej, art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowił, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, z zastrzeżeniem ust. 1a. Następnie art. 36 ust. 1 powołanej ustawy przewidywał generalny obowiązek ponoszenia opłat za "(...) badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" wskazując, że "pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2" oraz dodając, że: "Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". Ostatni z powołanych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 37 ust. 1) przewidywał ogólną zasadę, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika więc z cytowanego brzmienia ww. przepisów - nie dotyczyły one w ogóle podstawy prawnej do ustalenia przez organ inspekcji sanitarnej opłaty za tzw. "inne czynności" wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Z kolei powołane w decyzji płatniczej §1 - § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. również nie stanowiły podstawy do sposobu kalkulacji opłat zastosowanej w zaskarżonej decyzji. Przepisy te właściwie odwołują się do nieokreślonej kategorii "badań laboratoryjnych oraz innych czynności (podkr. Sądu) wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" (§ 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W praktyce, jedynie § 6 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia daje podstawę do określenia czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1 przez dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. Niemniej jednak żaden przepis ustawy, ani tym bardziej rozporządzenia nie stanowił podstawy do wypełnienia przez organ władzy publicznej normatywną treścią ogólnego określenia zawartego w ustawie i rozporządzeniu tj. ustalenia jakie to czynności (tu: analiza dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia) mogą być podstawą do nałożenia na stronę postępowania należności publicznoprawnych. Na dobrą sprawę upoważnienie ustawowe (art. 36 ust 4 ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej) dawało właściwemu ministrowi upoważnienie do określenia jedynie sposobu "ustalania wysokości (podkr. Sądu) opłat za badania laboratoryjne i inne czynności (...) z uwzględnieniem kosztów ich wykonania". Brak było natomiast upoważnienia do określenia przez ministra do spraw zdrowia "rodzajów czynności", za które może być nakładana opłata. Podkreślić należy, że ustalona opłata ma charakter niepodatkowej należności budżetowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Organ ustalając jej wymiar odwołał się również do przepisów Ordynacji podatkowej (art. 2 § 2; art. 47 §1 i art. 63 §1). Biorąc pod uwagę poniżej prezentowane poglądy Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych o istotności ustawowego regulowania wszystkich elementów należności publicznoprawnych - w ocenie orzekającego Sądu takie działanie organu pozbawione było podstaw prawnych. Należałoby podkreślić, że ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani wykonawcze do niej ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. nie zawierały upoważnienia dla jakiegokolwiek dyrektora powiatowej jednostki sanitarno-epidemiologicznej do wydawania aktu normatywnego skutkującego określeniem podstawy kalkulacji należności o charakterze podatkowym. Z podstaw prawnych przytoczonych w zaskarżonej decyzji wynikało bowiem (i w tym zakresie orzekający Sąd ma identyczny pogląd), że ustalone w decyzji opłaty mają charakter daninowy i stosuje się do nich przepisy Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym Sąd zauważa, że generalną zasadą powszechnie uznawaną w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego jest, że wyłącznie ustawa (a nie akt niższego rzędu, a tym bardziej zarządzenie kierującego organem) może stanowić podstawę nakładania podatków, innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków (art. 217 Konstytucji RP). Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny chociażby w wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12 (argumenty zawarte w cz. IV pkt 3.6) istotny w sprawie art. 217 Konstytucji stanowił przedmiot wielokrotnych rozważań w orzecznictwie konstytucyjnym (zob. m.in. wyroki TK z: 19 lipca 2011 r., P 9/09; z 10 grudnia 2002 r., P 6/02; z 6 marca 2002 r., P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, póz. 13; z 16 czerwca 1998 r., U 9/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 51; z 1 września 1998 r., U 1/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 63; z 9 lutego 1999 r., U 4/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 4; z 8 grudnia 2009 r., K 7/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 166). Dalej Trybunał Konstytucyjny podsumowywał, że "wyliczenie (...) zawarte w art. 217 Konstytucji] należy rozumieć jako nakaz uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, do których zaliczają się m.in.: określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż wyliczenie zawarte wart. 217 Konstytucji nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, zaś do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny" (cyt. wyrok o sygn. P 7/00). Poglądy te akceptowane są bez zastrzeżeń przez sądy administracyjne, które właśnie odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazują, że wielokrotnie zwracał on uwagę, iż "w wypadku prawa daniowego gwarancje dostatecznej określoności regulacji prawnych wynikające z zasady poprawnej legislacji ulegają istotnemu wzmocnieniu ze względu na treść art. 84 i art. 217 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 22 października 2018 r., II FSK 2983/17 i tam orzecznictwo). Sąd dostrzega, że ustalona opłata nie jest stricte podatkiem, ale zgodnie z powołanymi w zaskarżonej decyzji przepisami ustawy o finansach publicznych (art. 60 pkt 7 i art. 67 ust.1), jest niepodatkową należnością budżetową. Jednakże i w tym zakresie, art. 84 Konstytucji RP wymaga aktu rangi ustawowej określającego rodzaj daniny publicznoprawnej. W ww. wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12 (dotyczącym co do zasady opłat nakładanych i pobieranych przez organy samorządu terytorialnego za gospodarowanie odpadami) Trybunał Konstytucyjny wskazywał; że art. 84 Konstytucji, choć niewątpliwie powiązany funkcjonalnie i merytorycznie żart. 217 Konstytucji, ma swój odrębny zakres normowania i znaczenie w procesie hierarchicznej kontroli norm. Odsyłając do bogatego orzecznictwa konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny przypominał, że z art. 84 Konstytucji wynika nakaz zachowania ustawowej formy dla świadczeń i ciężarów publicznych. Jak bowiem dalej argumentował Trybunał Konstytucyjny (cz. III; pkt 2.3 i 2.4 uzasadnienia ww. wyroku): "Władztwo daninowe, a w szczególności stanowienie podatków i innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg, umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, jest kompetencją zastrzeżoną dla organu władzy ustawodawczej, która bez specjalnego konstytucyjnego upoważnienia nie może być delegowana w drodze czynności konwencjonalnej na inne podmioty. Na gruncie obowiązującej regulacji konstytucyjnej władztwo to jest atrybutem władzy ustawodawczej i może być realizowane wyłącznie w formie ustawy (art. 84 i art. 217 w związku z art. 10 ust. 2 i art. 3 Konstytucji)". Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy podkreślić, że sposób ustalenia należnej opłaty wynika z kalkulacji stawki za 1 godzinę pracy (64,20 zł) i przyjętego czasu pracy (2 godziny) niezbędnego do wykonania kontroli i analizy dokumentacji. Dodatkowo doliczono koszty pośrednie w wysokości 40% (51,43 zł). Wartości te wynikają wyłącznie zww. Zarządzenia nr 1 i dołączonych do niego załączników 1 i 3. W rozpatrywanej sprawie brak jest aktu rangi ustawowej (nie został ani powołany w zaskarżonych decyzjach, ani też faktycznie nie istnieje), który dawałby podstawę do ustalenia opłaty za kontrolę i analizę dokumentacji poprzedzającej wydanie stanowiska w formie postanowienia. W ocenie Sądu, nie negując teoretycznie prawnej możliwości ustalania opłat za "inne czynności w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", należy podkreślić, że w żadnej ustawie nie wskazano, aby czynności polegające na kontroli i analizie dokumentacji poprzedzającej wydanie stanowiska w formie postanowienia mogły stanowić taką "inną czynność" tj. mogły stanowić podstawę prawną naliczenia opłaty. Co więcej zaskarżona decyzja została wydana na skutek nałożonego art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa ta jednak nie na organ inspekcji sanitarnej (dokonujący jedynie uzgodnienia), ale na organ wydający decyzję o lokalizacji (tu: Burmistrza Miasta Chrzanowa) nakłada obowiązek analizy uzgodnienia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu. Jest to więc jedyny akt rangi ustawowej, w którym użyto określenia "analiza", a i to w części dotyczącej obowiązków nałożonych na inny organ. Natomiast z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że w rozpatrywanej sprawie nadzór zapobiegawczy polegał na uzgadnianiu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1a). Z akt administracyjnych nie wynika, aby w ramach tego nadzoru organ wykonał jakąkolwiek "czynność". Jako podstawę wymiaru opłaty organ l instancji samodzielnie (bo w żadnym z aktów prawnych nie określono katalogu czynności wykonywanych w ramach nadzoru zapobiegawczego) wskazał kontrolę i analizę dokumentacji. Zdaniem Sądu, tak określona czynność w praktyce jest tożsama z pobieraniem opłaty za wykonywane zadanie z ww. art. 3 ust. 1a Państwowej Inspekcji Sanitarnej tj. uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzgodnienie w praktyce wymaga uprzedniej operacji myślowej polegającej na przeanalizowaniu przesłanego wniosku wraz z dołączonymi dokumentami. W rozpatrywanej sprawie, nawet w ww. Zarządzeniu Nr 1 (abstrahując od konstytucyjnych zastrzeżeń Sądu do tego typu regulacji) nie wymieniono katalogu czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jedynie w sposób pośredni, w § 4 ust. 3 ww. Zarządzenia, Dyrektor wskazał, że przy ustalaniu kosztów związanych z tymi czynnościami należy wziąć pod uwagę: koszty związane z czynnościami kontrolnymi; koszty przeprowadzania oględzin i koszty analizy dokumentacji potwierdzających spełnienie wymagań sanitarnohigienicznych wynikających z ustawy o PIS lub przepisów odrębnych. Gdyby zaakceptować (ad absurdum) tego typu logikę to można byłoby dopuścić normatywne (tj. przez dyrektora powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej) dodatkowe wyliczenie kosztów np. związanych z wewnętrznymi dyskusjami i uzgodnieniami pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznej lub jakiekolwiek inne aktywności zatrudnianych urzędników. Z tych to powodów orzekający w niniejszej sprawie Sąd w całej rozciągłości podziela dotychczas prezentowany pogląd, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w zakresie kosztów «innych czynności» wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1071/15). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1360/20), że nie oznacza to, iż każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia). Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo, nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji (postanowienia). Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. l OSK 3458/15)". W konsekwencji, w ocenie orzekającego Sądu, niezależnie od braku ustawowej podstawy prawnej do określania podstawy nałożenia opłaty za konkretną czynność nadzoru zapobiegawczego, zauważyć należy, że opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Pomimo tego organy przyjęły jednak, że opłata należy się za merytoryczne opracowanie rozstrzygnięcia opinii sanitarnej i analizę dokumentacji. Podkreślić przy tym trzeba, że "przygotowanie" i "opracowanie" to synonimy i trudno przyjąć, iż przygotowanie postanowienia, wydawanego w ramach ustawowych obowiązków organu sanitarnego nie obejmuje merytorycznej części pracy pracownika. Również sprawdzenie kompletności dokumentów, zdaniem Sądu zawiera się w pojęciu przygotowania decyzji, chyba że dokumentacja, która ma być poddana analizie jest tak rozległa, że ustalenie jej kompletności wymaga większego niż zazwyczaj nakładu czasu pracy. Istotne jest zatem aby organ wskazał, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie koszty związane z wydaniem przedmiotowego postanowienia (tak też wyroki WSA w Krakowie z 4 lipca 2024 r., III SA/Kr 688/24, z 11 grudnia 2024 r. III SA/Kr 858/24). W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 6 i 7 k.p.a., ustalając należne opłaty (i akceptując takie ustalenie - w przypadku organu odwoławczego) bez ustawowej podstawy prawnej do takiego działania. Powołane przepisy stanowią, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa wewnętrznego bez ustawowego umocowania naruszyło zasady praworządności. Organy naruszyły również art. 3 pkt 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przyjmując, że wykonywane zadania w zakresie nadzoru zapobiegawczego dają podstawę prawną do ustalenia należności daninowej bez wyraźnej podstawy rangi ustawowej co do rodzaju konkretnej czynności. Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji (pkt l wyroku) i umorzył postępowanie administracyjne (pkt II wyroku) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).