III SA/Kr 311/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 3 pkt 22, art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2013 r., znak: [...], którą odmówiono S. H. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego w związku z koniecznością opieki nad matką M. Ś. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postępowanie administracyjne przed organem I instancji - Burmistrzem prowadzone było na wniosek S. H. z dnia 24 czerwca 2013 r. Decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...], Burmistrz odmówił S. H. wnioskowanego świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z koniecznością opieki nad matką M. Ś. Powyższa decyzja została w wyniku odwołania złożonego przez wnioskodawczynię uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. nr [...], które stwierdziło, że w sprawie nie przeprowadzono wnikliwego postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie statusu zawodowego wnioskodawczyni w dacie uzyskania przez jej matkę orzeczenia o niepełnosprawności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...], Burmistrz odmówił S. H. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego w związku z koniecznością opieki nad matką M. Ś. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, że S. H. jest córką osoby wymagającej opieki – M. Ś., która orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 26 września 2007 r. została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Organ ustalił, że w okresie od dnia 23 lutego 1999 r. do dnia 8 października 2008 r. S. H. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Została jednak wyrejestrowana, gdyż nie przyjęła oferty pracy uzasadniając to koniecznością sprawowania opieki nad matką. Burmistrz wskazał, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką, a jedynie rezygnuje z podjęcia zatrudnienia, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, nie spełnia ona bowiem przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła S. H., w którym podniosła, że jej świadoma rezygnacja z możliwości podjęcia pracy po wieloletnim okresie bycia osobą o statusie bezrobotnej powinna być potraktowana jako przesłanka uzasadniająca przyznanie jej świadczenia opiekuńczego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. W ocenie Kolegium, opartej na zgromadzonym materiale dowodowym, S. H. nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ jej zatrudnienie ustało w 1991 r. za porozumieniem stron, w związku z redukcją zatrudnienia w jej zakładzie pracy. Tymczasem niezdolność M. Ś. do samodzielnej egzystencji powstała w roku 2005, brak jest zatem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rzekomą rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. H. podniosła zarzuty zgłoszone uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując na naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania przez władze publiczne, bowiem świadomie zrezygnowała z pracy, którą jej zaproponowano, gdyż wykluczała ona sprawowanie opieki nad matką. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wykładnia zawartej w tym przepisie normy prawnej prowadzi do wniosku, że podstawową przesłanką warunkującą przyznanie wnioskującej osobie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie mogącą samodzielnie egzystować. W rozpatrywanej sprawie orzekające organy, zarówno Burmistrz, jak SKO, nie przeprowadziły, w ocenie Sądu, w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, jak to nakazuje im naczelna zasada postępowania administracyjnego – prawdy obiektywnej - wyrażona w art. 7 i uzupełniona postanowieniami przepisów – art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), zobowiązując do zebrania i rozpatrzenia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności we wzajemnej łączności, a w uzasadnieniu podjętej decyzji do przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Zauważyć jednak należy, że Kolegium ponownie rozstrzygając sprawę błędnie ustaliło, w przeciwieństwie do organu I instancji, wielkość dochodu w przeliczeniu na jednego członka rodziny. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że dochód ten wynosi 223,71 zł, a nie jak to wskazało SKO - 454,95 zł. Błąd Kolegium zaistniał podczas działania matematycznego, podczas którego za jeden ze składników przyjęto liczbę 2 osób w rodzinie zamiast 4, jak jest w rzeczywistości. Błąd ten nie miał jednak znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, albowiem niewątpliwym jest, że dochód rodziny skarżącej nie przekracza wymaganego kryterium dochodowego – 623,00 zł na osobę w rodzinie. Niesporne są także okoliczności dotyczące stanu zdrowia matki skarżącej, która orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 26 września 2007 r. została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Wymaga zatem opieki. Spór dotyczy natomiast niespełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpatrywanej sprawie u podstaw negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia organów w obu instancjach legło stanowisko, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Zatrudnienie wnioskującej ustało bowiem, jak ustaliły organy, w 1991 r. za porozumieniem stron, w związku z redukcją zatrudnienia w jej zakładzie pracy, natomiast niezdolność M. Ś. do samodzielnej egzystencji powstała w roku 2005. Organy pominęły jednak w procesie decyzyjnym następującą okoliczność. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji niezbicie wynika (s. ostatnia , k. nr 9 akt administracyjnych), że skarżąca w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Decyzja w tym przedmiocie nie znajduje się jednak w aktach niniejszej sprawy. Mimo, że organ I instancji o tym wzmiankuje, to żaden z organów orzekających, zarówno organ I instancji, jak i SKO, nie rozważyły, czy i jakie znaczenie mają powyższe okoliczności dla treści rozstrzygnięcia w tym konkretnym przypadku. Nie dokonały organy wszechstronnej oceny, czy skarżąca spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, koncentrując się wyłącznie na dacie ustania pracy zarobkowej w 1991 r. z podkreśleniem sposobu rozwiązania przez skarżącą stosunku pracy oraz dacie z upływem której matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Zdaniem Sądu, okoliczność pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w tej sprawie. W toku postępowania skarżąca podkreślała istnienie okoliczności wskazujących na konieczność sprawowania opieki nad matką, co nie pozwalało jej na pozostawienie jej bez opieki i w związku z tym nie miała możliwości podjęcia pracy zawodowej. Powyższe okoliczności – istotne dla możliwości prawidłowego zastosowania art. 16a omawianej ustawy – nie zostały w ogóle dogłębnie zweryfikowane i przeanalizowane przez orzekające organy, a mogą one stanowić decydujące elementy stanu faktycznego sprawy, poprzez stwierdzenie istnienia związku rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą z koniecznością sprawowania opieki nad matką, bądź braku tego związku. Zwrócić należy uwagę, że skoro nawet, jak podnoszą organy obu instancji, niezdolność do samodzielnej egzystencji matki skarżącej istnieje dopiero od 2005 r., to przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego może mieć zasadniczy wpływ na ocenę zaistnienia przesłanki warunkującej przyznanie specjalnego zasiłku skoro taka sama przesłanka jest podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Trafnie argumentuje skarżąca, że okoliczność zarejestrowania się przez nią urzędzie pracy jako osoba bezrobotna nie może także stanowić ku temu przeszkody. Wskazać należy, że w znowelizowanej ustawie o świadczeniach rodzinnych brak przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania świadczenia o jakim mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy. Przytoczony powyżej przepis art. 16 a ust. 8 ustawy, zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Katalog ten ma charakter zamknięty. W katalogu podmiotów pozbawionych z mocy ustawy tego świadczenia nie wymieniono bezrobotnego. Ustawodawca będąc zatem racjonalnym nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Analogiczną treść zawiera też art. 17 ust. 5 ustawy. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Obydwie te instytucje prawne zbliża do siebie fakt, że skuteczność starań o obydwa te świadczenia została powiązana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy). Uregulowanie zawarte w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. , Nr 69, poz. 415 ze zm.) definiując pojęcie bezrobotnego wskazuje, że jest to osoba, która – przy spełnieniu innych warunków – nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 tej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stwarza podstaw do przyjęcia, iż osoba bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie takiej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje natomiast w sferze stosunków zatrudnienia i bezrobocia, stanowiąc podstawę do wszczęcia przez organ zatrudnienia postępowania w przedmiocie pozbawienia jej statusu bezrobotnego wobec niespełnienia warunków przewidzianych w art. 33 ust. 4 pkt 1, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13). Status osoby bezrobotnej nie może eliminować takiej osoby z grona tych, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Za taką wykładnią przemawia także art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca nie wykluczył nim osób bezrobotnych (z prawem do zasiłku lub bez tego prawa). Jednocześnie wskazał np., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, jeśli ta ma ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07 trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Podkreślono przy tym, że status bezrobotnego jest jedną z przesłanek do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, których przyznanie dopiero pozbawia osobę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Inną natomiast jest sytuacja, gdy określona osoba pobiera świadczenie pielęgnacyjne, co pozbawia ją statusu bezrobotnego. Osoba zarejestrowana jako bezrobotna może więc ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu osoby bezrobotnej. Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także w stosunku do art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest bowiem przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 463/13, a także wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r. , sygn. akt II SA/Go 555/13, WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2013r., II SA/Łd 1026/13; WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r., IV SA/Po 965/13). Wobec powyższego osoby, którym organ działając władczo - przyznał decyzją administracyjną świadczenie pielęgnacyjne, uznać należy za te, które zrezygnowały z zatrudnienia, skoro bowiem warunkiem przyznania tego rodzaju świadczenia jest nie co innego, jak rezygnacja z zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki nad chorymi członkami rodzin. Trafnie argumentuje WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013r., III SA/Gd 408/13, z którym stanowiskiem to należy się w pełni zgodzić (publik. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez takie osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodujące w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna". Trafnie wskazuje też WSA w Łodzi, że aktualne jest zapatrywanie o potrzebie objęcia pojęciem "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" także osób niezatrudnionych i niewykonujących innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do wykonywania pracy. Powtórzyć zatem należy za WSA w Łodzi, że: "...tym samym należy wskazać, iż rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a u.ś.r. ma miejsce także wówczas gdy następuje, podyktowane wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny, niepodjęcie owych form aktywności zawodowej, w sytuacji gdy było to możliwe bowiem osoba rezygnująca z zatrudnienia była zdolna do ich podjęcia." (por. m. in. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd1038/13, LEX nr 1429754, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 970/13, LEX nr 1432833). Z powyższego wynika, że dopiero ocena całokształtu okoliczności sprawy umożliwia prawidłowe zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy naruszyły przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W konsekwencji naruszenia tych norm postępowania doprowadziły również do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na jej wynik. Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście zaistnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, niezdolną do samodzielnej egzystencji, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.