III SA/Kr 322/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie SO del. Janusz Bociąga WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Rady Gminy B z dnia 6 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego skargę oddala Rada Gminy B podjęła w dniu 6 marca 2013 r. uchwałę Nr [...], w której w § 1 stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego K. B. wskutek utraty przez niego prawa wybieralności. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Rada Gminy była zobowiązana do podjęcia uchwały, zgodnie z art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do gmin, rad powiatów i sejmików województw wobec popełnienia przez radnego przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Ustalono bowiem, że K. B. został skazany prawomocnym wyrokiem sądu karnego z dnia 5 września 2011 r. za przestępstwo z art. 178a § 1 kk i art. 42 § 2 kk. W uzasadnieniu podniesiono także, że uchwała ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Zwrócono także uwagę, że termin trzymiesięczny na podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego dla rady gminy ma charakter instrukcyjny. Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy B z dnia 6 marca 2013 r., Nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. B. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 190 ust 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez brak umożliwienia złożenia przez skarżącego wyjaśnień przed jej podjęciem. Skarżący wskazał na niedochowanie warunków formalnych podjęcia zaskarżonej uchwały, wynikających z ustawy o samorządzie gminnym oraz ze statutu Gminy B, dotyczących sporządzenia projektu zaskarżonej uchwały, opiniowania projektu przez Komisje Rady przed wprowadzeniem uchwały pod obrady. Skarżący podniósł, że procedując nad uchwałami podczas Sesji Rady Gminy B dnia 6 marca 2013 r. Przewodniczący Rady przeszedł do głosowania nad zaskarżoną uchwałą bezpośrednio po zakończeniu głosowania nad uchwałą w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych oraz opróżniania tomików bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, bez oddania głosu skarżącemu celem złożenia stosownych wyjaśnień. Z przepisów wynika natomiast, że radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień przed organem podejmującym uchwałę o wygaśnięciu mandatu, osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Pozbawienie radnego możliwości złożenia wyjaśnień powinno być traktowane jako naruszenie prawa, skutkujące wzruszeniem takiej uchwały, (tak też: Kisielewicz Andrzej [w:] Czaplicki Kazimierz W., Dauter Bogusław, Kisielewicz Andrzej, Rymarz Ferdynand, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz.", ABC, 2010). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie w całości. Rada podała na uzasadnienie wniosku o odrzucenie skargi, że radny wniósł niepodpisaną skargę wprost do organu zamiast bezpośrednio do sądu administracyjnego, zatem skarga została złożona po terminie. Dalej Rada odniosła się do zarzutu skargi niedochowania warunków formalnych podjęcia zaskarżonej uchwały. W tej kwestii wskazano, że Rada Gminy B podejmując zaskarżoną uchwałę dochowała wszelkich wymaganych prawem formalności. Przede wszystkim, po uzyskaniu prasowej informacji z dnia 31 grudnia 2012 r., że radny został prawomocnie skazany za kierowanie samochodem pod wpływem alkoholu, to jest za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, Przewodniczący Gminy zwrócił się do radnego w piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r., a także wielokrotnie telefonicznie o złożenie wyjaśnień w kwestii prawdziwości powyższej informacji oraz pouczając o treści art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza rad gmin, rad powiatów, i sejmików województw. Skarżący nie zareagował na powyższe pismo ani na telefoniczne monity. Rada zwróciła się do Krajowego Rejestru Karnego celem uzyskania informacji. Ustalono, że skarżący został prawomocnie skazany wyrokiem Sądu Rejonowego za przestępstwo 178a § 1 kodeksu karnego i art. 42 § 2 kodeksu karnego. W związku z potwierdzeniem się informacji o prawomocnym skazaniu skarżącego za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego Rada Gminy na mocy art. 190 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw zobligowana była do podjęcia deklaratoryjnej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Podjęcie przedmiotowej uchwały przewidywał porządek obrad sesji zwołanej na dzień 6 marca 2013 r., który to porządek obrad skarżącemu doręczono, a on sam w niej uczestniczył. Podczas sesji Rady Gminy w dniu 6 marca 2013 r. przed przystąpieniem do rozpatrzenia punktu porządku obrad dotyczącego projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego skarżący oświadczył, że opuszcza salę obrad, gdyż sprawa jego osobiście dotyczy i nie powrócił już na salę obrad do zamknięcia sesji. Nie zamierzał zatem skorzystać z prawa do złożenia wyjaśnień oraz uniemożliwił Przewodniczącemu Rady udzielenia mu głosu w tej sprawie. Podniesiono, że począwszy od 31 grudnia 2012 r. to jest od uzyskania informacji prasowej o rzekomym skazaniu radnego za przestępstwo umyślne, do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały - 6 marca 2013 r.- upłynęło ponad dwa miesiące, podczas których skarżący był wielokrotnie informowany o możliwości złożenia wyjaśnień z zakresie dotyczącym okoliczności, które prowadzą do wygaszenia mandatu oraz uczestniczył w sesji w dniu 6 marca 2013 r. opuszczając ją z własnej woli przed przystąpieniem przez radę do rozpatrywania projektu uchwały. W ocenie Rady, skarżący miał swobodną oraz niczym nie skrępowaną możliwość złożenia obszernych wyjaśnień w przedmiotowym zakresie. Wobec faktu prawomocnego skazania skarżącego za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego Rada Gminy, w świetle obowiązujących przepisów, zobowiązania była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Przedmiotowa uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 13 marca 2013 r. Ponadto odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku zaopiniowania projektu uchwały przez Komisje Rady stwierdzono, że żaden przepis prawa, ani z ustawy o samorządzie gminnym ani Statutu Gminy B, nie przewiduje obowiązku opiniowania przedmiotowej uchwały przez Komisje Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy B z dnia 6 marca 2013 r. Nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego K. B. wskutek utraty przez niego prawa wybieralności podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010-2014, na podstawie art. 16 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Kwestie intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 lipca 2011 r., K 9/11). Przytoczone przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, w brzmieniu nadanym po wejściu w życie cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazują stosowanie do niniejszego postępowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 1304/12, LEX nr 1216332 i II OSK 1305/12, LEX nr 1216722, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., II OSK 1501/12, LEX nr 1219249). Skarga została wniesiona w ustawowym terminie określonym w art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zgodnie z którym od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 1, pkt 1b, pkt 2a i pkt 3, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Zaskarżona uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 13 marca 2013 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy), a skarga została złożona na dzienniku podawczym Urzędu Gminy B w dniu 18 marca 2013 r. Zgodnie z art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, ilekroć w ustawie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego lub urzędu gminy, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu lub w urzędzie gminy. Pogląd o dopuszczalności złożenia skargi organu na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego w urzędzie gminy i zachowaniu terminu do wniesienia takiej skargi, jeżeli zostanie ona złożona w urzędzie gminy przed upływem siedmiodniowego terminu prezentowany jest również w orzecznictwie NSA (postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2011 r., II OSK 1592/11, LEX nr 1083622, postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2011 r., II OSK 1423/11, LEX nr 1130898). Skoro zaskarżoną uchwałą stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego K. B., to nie ulega wątpliwości, że radny ten jest legitymowany do złożenia na tę uchwałę skargi do sądu administracyjnego. Jest on bowiem osobą zainteresowaną w rozumieniu art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego radnego wynikającego z norm prawnych regulujących status (prawa i obowiązki) radnego w ten sposób, że stwierdza utratę tych praw i obowiązków w związku z potwierdzeniem utraty statusu radnego przez skarżącego. Materialną podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Skoro zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a okolicznością bezsporną jest to, że skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 5 września 2011 r., sygn..: [...] został skazany na podstawie art. 178a § 1 kodeksu karnego, tj. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (informacja o osobie z Krajowego Rejestru Karnego z dnia 4 lutego 2013 r.), to niewątpliwie utracił on prawo wybieralności. Okoliczności tej nie kwestionuje również skarżący. Zaskarżona uchwała została zatem wydana w zgodzie z jej podstawą materialnoprawną. Zaskarżona uchwała została wydana również – wbrew zarzutom skarżącego - w zgodzie z normami o charakterze procesowym. Zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, przy czym w przypadkach określonych m.in.: w ust. 1 pkt 3 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Trzymiesięczny termin do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego ma – zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa – charakter instrukcyjny (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00, LEX nr 44989), co oznacza, że jego upływ nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Skarżącemu umożliwiono również przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu złożenie wyjaśnień. Jak zasadnie podkreśla się w piśmiennictwie "radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień przed organem podejmującym uchwałę o wygaśnięciu mandatu, a więc osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Złożenie wyjaśnień jest prawem, a nie obowiązkiem radnego. Niezłożenie wyjaśnień nie stoi na przeszkodzie podjęciu uchwały o wygaśnięciu mandatu. Natomiast pozbawienie radnego możliwości złożenia wyjaśnień powinno być traktowane jako naruszenie prawa, skutkujące wzruszeniem takiej uchwały" (zob. A. Kisielewicz: Komentarz do art.190 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, tez 16, w: K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz: Samorządowe Prawo wyborcze. Komentarz, ABC, Warszawa 2010)". Skarżącemu doręczono w dniu 10 stycznia 2013 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy) pismo przewodniczącego Rady Gminy zawierające prośbę o ustosunkowanie się do informacji o prawomocnym skazaniu na podstawie art. 178a § 1 kodeksu karnego oraz pouczenie o treści art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Skarżący nie odpowiedział na to pismo. Z protokołu sesji Rady Gminy B z dnia 6 marca 2013 r. wynika, że skarżący brał udział w tej sesji, a przed rozpatrzeniem punktu porządku obrad dotyczącego projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego dobrowolnie opuścił salę obrad oświadczając, że czyni to z tego względu, że projekt uchwały osobiście go dotyczy. Skarżącemu pismem z dnia 26 lutego 2013 r. doręczono również przed sesją rady wraz z zawiadomieniem o jej terminie projekt uchwały wraz z uzasadnieniem. Skarżący obecny w czasie sesji w dniu 6 marca 2013 r. nie zgłaszał żadnych nieprawidłowości w zakresie prawidłowego zawiadomienia go o terminie i przedmiocie sesji, a zwłaszcza nie wnosił o odroczenie sesji z tego powodu, zgodnie z regulacją § 25 ust. 6 Statutu Gminy B. Protokół sesji rady z dnia 6 marca 2013 r. zostały przyjęty przez Radę Gminy B w czasie sesji Rady w dniu 26 marca 2013 r., co wynika z protokołu sesji Nr [...]. Nie można w tym stanie rzeczy przyjąć, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały o wygaśnięciu mandatu uniemożliwiono skarżącemu złożenie wyjaśnień. Możliwość taką skarżący miał, a sama okoliczność nieskorzystania z tej możliwości przez skarżącego nie czyni zaskarżonej uchwały wadliwą. Niewątpliwie zatem zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z treścią art. 190 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów prawa, zwłaszcza ustawy o samorządzie gminnym i Statutu Gminy B, a skarżący nie precyzuje w skardze konkretnych zarzutów dotyczących konkretnych przepisów powyższych aktów. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie należy traktować regulacje ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw jako regulacje szczególne w stosunku do generalnej regulacji ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Trafne jest przy tym stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że z żadnego przepisu wskazanych wyżej aktów prawnych nie wynika obowiązek opiniowania przedmiotowej uchwały przez Komisje Rady. Mając powyższe na uwadze i nie dopatrując się w zaskarżonej uchwale istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.