III SA/Kr 328/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Prezydent Miasta decyzja z dnia [...] 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 3 – 15, art. 20, art. 24 ust. 1 -3 i 5, art. 32, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, a także § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku na rzecz dzieci N. P. i M. P. na okres zasiłkowy 2014/2015. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dochód rodziny obliczony dla potrzeb świadczeń rodzinnych zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych w przeliczeniu na osobę wynosi 681,29 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Od tej decyzji odwołanie złożyła E. P. wnosząc o wydanie decyzji merytorycznej w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 stycznia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że E. P. w dniu 24 września 2015 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. W związku z czym organy za dochód rodziny, będący podstawą ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, przyjęły dochód uzyskany w roku 2013. Ustaliły dochód rodziny na podstawie zaświadczenia Urzędu Skarbowego. W. P. uzyskał w 2013 r. dochód brutto 42.433,75 zł, który został pomniejszony o należny podatek dochodowy od osób fizycznych w wysokości 1285zł, składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 5644,15 zł i składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 2802,87 zł. Dochód netto wynosi 32.701.72 zł. Zatem miesięczny dochód rodziny wynosi 2.725,14 zł, a na jedną osobę 681,29 zł i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 664 zł. Kolegium wskazało, iż w celu uzyskania dochodu rodziny jak najbardziej zbliżonego do rzeczywistego ustawodawca wprowadził również pewne zasady pozwalające na korygowanie tego dochodu. Korygowaniu dochodu z roku bazowego służyć mają instytucje utraty i uzyskania dochodu, pozwalające na odpowiednio pomniejszenie, bądź powiększenie dochodu osiągniętego w roku bazowym w razie zaistnienie przewidzianych w ustawie zdarzeń, wyczerpująco określonych w art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tymi przepisami utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: a/ uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b/ utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c/ utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d/ utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e/ (uchylona), f/ wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1 d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), g/ (uchylona), h/ utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i/ utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń. Natomiast uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane: a/zakończeniem urlopu wychowawczego, b/ uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c/ uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d/ uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e/ (uchylona), f/ rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania, g/ (uchylona), h) uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W razie zaistnienia któregokolwiek z w/w zdarzeń, z którymi ustawodawca wiąże utratę, bądź uzyskanie dochodu - dochód rodziny jest korygowany poprzez odpowiednie pomniejszenie, bądź powiększenie dochodu rodziny. Kolegium stwierdziło, iż odnośnie rodziny strony nie miało miejsca takie zdarzenie, które ustawodawca nakazuje uwzględniać jako zdarzenie wpływające na sytuację finansową rodziny, a mianowicie: uzyskanie i utrata dochodu. Wskazało także, że stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W sprawie kwota dochodu przekracza kwotę najniższego zasiłku rodzinnego o 17,29 zł, jednakże w poprzednim okresie zasiłkowym zasiłek rodzinny nie przysługiwał, zatem nie ma zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego orzeczono o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Stwierdzono, ze zarzuty strony dotyczące utraty dochodu nie są uzasadnione, gdyż utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Zatem skoro mąż strony był zatrudniony na umowę o dzieło, to rezygnacja z tej pracy nie powoduje utraty dochodu. Podniesiono, że ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami do tego zasiłku nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie jest możliwe przyznanie ww. świadczeń w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie wymagania określone ustawą o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. P. zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 3 pkt 23, pkt 24, art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz błędne ustalenie stanu faktycznego dotyczącego dochodu rodziny uzyskanego w roku 2013. Skarżąca podtrzymała także zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący błędnego doliczenia do dochodu rodziny dochodu uzyskanego z tytułu umowy o dzieło. Do skargi dołączyła dodatkowe dokumenty dotyczące dochodu za rok 2013. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością uchylenia decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a.). Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Ponieważ kontrola sądowa zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych i zastosowanych do nich przepisów wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś orzekania przez Sąd, wszystkie wskazane niżej przepisy powołane zostaną w brzmieniu obowiązującym w tej właśnie dacie (czyli według stanu na dzień 11 stycznia 2016r.). Podkreślić bowiem należy, że istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 K.p.a.). Rozstrzygając sprawę organ II instancji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. W postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są bowiem stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06). Zatem organ II instancji orzekający w niniejszej sprawie winien posługiwać się przepisami obowiązującymi w dniu 11 stycznia 2016 r. Przypomnieć należy, że do świadczeń rodzinnych należy między innymi zasiłek rodzinny, który zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się (art. 4 ust. 2). Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł – stan prawny na dzień wydania decyzji przez organ II instancji. Definicję pojęcia dochodu zawiera przepis art. 3 pkt 1a ustawy stanowiący, iż przez dochód należy rozumieć przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Dochodem dla celów świadczeń rodzinnych są również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1c). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 ustawy, dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 – 4b (art. 3 pkt 2a ustawy). Definicję okresu zasiłkowego zawiera art. 3 pkt 10 ustawy stanowiący, że jest nim okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Ponieważ skarżąca ubiega się o świadczenie rodzinne na okres zasiłkowy 2014/2015, a wniosek złożyła w dniu 24 września 2015 r. to dochodem na podstawie którego należy ocenić jej prawo do świadczeń jest dochód za 2013 r. Dokonując oceny dochodu rodziny skarżącej osiągniętego w 2013 r. w oparciu o powyższe zasady oraz zgromadzony materiał dowodowy Kolegium przyjęło w zaskarżonej decyzji, że w przeliczeniu na osobę wyniósł on 681,29 zł i przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Zauważyć należy, że skarżąca podnosiła okoliczność utraty dochodu, a to dochodu z umów o dzieło, które były zawarte w 2013 r. okoliczność ta wbrew twierdzeniu Kolegium ma istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku (a więc w tym przypadku po roku 2013), ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W tym miejscu należy przejść do kluczowej kwestii w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych (stan prawny na dzień wydania decyzji przez organ II instancji) utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (pkt c). W tym miejscu podkreślić należy, że organ II instancji czyniąc swoje ustalenia przywołał treść ustawy o świadczeniach rodzinnych z innej daty. Organ podał bowiem, że w myśl art. 3 pkt 23 utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną między innymi utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. W niniejszej sprawie ta okoliczności ma kluczowe znaczenie. Organy orzekające w sprawie biorąc za podstawę przepisy materialne nieobowiązujące w dacie orzekania nie wzięły pod uwagę utraconego przez skarżącą dochodu z pracy wykonywanej na podstawie umowy no dzieło. W niniejszej sprawie najistotniejszą kwestią było prawidłowe obliczenie dochodu strony. Organy do dochodu rodziny doliczyły również dochód z tytułu umów o dzieło, co jest sprzeczne z treścią art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ II instancji. Cytowany przepis artykułu 3 pkt 23 lit. c mówi o utracie dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia, a więc dotyczy wszystkich składników wynagrodzenia otrzymywanego z tytułu zatrudnienia które utracono, także wynagrodzenia za umowę o dzieło czy też godziny nadliczbowe i pracę w godzinach nocnych, bo wynikają one z tego samego stosunku pracy, na podstawie którego otrzymuje się wynagrodzenie zasadnicze i to niezależnie od tego czy wynagrodzenie to wypłacono w trakcie trwania stosunku pracy, czy chociażby z przyczyn niezależnych od pracownika, już po rozwiązaniu stosunku. Jeszcze raz podkreślić należy, że wynikająca z treści art. 15 K.p.a., zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 roku, IV SA/Po 1076/13; w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1024/13 i z dnia 17 kwietnia 2013 roku, II SA/Kr 13/13). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy rozpatrzą sprawę mając na uwadze stan prawny obowiązujący w chwili podejmowania decyzji przez organ, nowe okoliczności dotyczące utraty przez skarżącą dochodu zgodnie z wówczas aktualnym stanem faktycznym, a następnie oceni, czy jej wniosek o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2014/2015 zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy WSA w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.