III SA/Kr 349/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda decyzją z dnia 13 stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. nr [...] orzekającą o utracie przez M. K. – zwaną dalej skarżącą – statusu osoby bezrobotnej od dnia 31 marca 2014 r. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżąca na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] uzyskała status osoby bezrobotnej od dnia 3 września 2013 r. oraz prawo do zasiłku od dnia 11 września 2013 roku w wysokości 658,90 zł miesięcznie brutto w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 517,40 zł miesięcznie brutto, w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...] skarżąca utraciła od dnia 11 marca 2014 r. prawo do zasiłku z powodu upływu ustawowego okresu jego pobierania. Skarżąca pismem z dnia 20 marca 2014 r. zwróciła się do organu o wykreślenie jej z ewidencji osób bezrobotnych z dniem 31 marca 2014 r. Prezydent Miasta uwzględniając wniosek skarżącej, wydał w dniu [...] 2014 r. decyzję nr [...] o utracie przez skarżącą z dniem 31 marca 2014 r. statusu osoby bezrobotnej. W związku z przedłożeniem przez skarżącą z dniem 21 października 2014 r. wyroku Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 grudnia 2013 roku, sygn. akt [...] oddalającego odwołanie skarżącej od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie zasiłku macierzyńskiego oraz wyroku Sądu Okręgowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt [...], na mocy którego przyznano jej zasiłek macierzyński za okres od 19 czerwca 2013 roku do 28 stycznia 2014 roku – Prezydent Miasta postanowieniem z [...] 2014 roku, znak: [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) wznowił postępowanie dotyczące decyzji z dnia [...] 2013 r. orzekającej o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 3 września 2013 r. oraz przyznającej jej prawo do zasiłku od dnia 11 września 2013 r. oraz decyzji z dnia [...] 2014 r. orzekającej o utracie prawa do zasiłku od 11 marca 2014 r. W wyniku wznowionego postępowania Prezydent Miasta wydał w dniu [...] 2014 r., decyzję nr [...], na mocy której uchylił decyzję z dnia [...] 2013 r. nr [...] orzekającą o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 3 września 2013 r. oraz przyznającą jej prawo do zasiłku od dnia 11 września 2013 r. oraz decyzję z dnia [...] 2014 r. nr [...] orzekającą o utracie prawa do zasiłku od dnia 11 marca 2014 r., jednocześnie orzekając o: odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną od dnia 3 września 2013 r., odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia 11 września 2013 r., uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną od dnia 29 stycznia 2014 r., przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 29 stycznia 2014 r. do dnia 30 marca 2014 r., w wysokości 658,90 zł miesięcznie. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, utrzymał ją w mocy. Wniesiona przez skarżącą skarga na decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 253/15 oddalona. Następnie, skarżąca złożyła w dniu 6 lutego 2015 r. pismo zatytułowane "wniosek", w treści którego wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] 2014 r. nr [...] oraz przedstawiła motywy złożenia wniosku o pozbawienie ją statusu osoby bezrobotnej, podkreślając w szczególności, że w dacie złożenia tego wniosku nie znała treści wyroku Sądu Okręgowego w sprawie zasiłku macierzyńskiego. Powyższemu pismu organ pierwszej instancji nadał bieg zgodnie z trybem dotyczącym odwołań, w konsekwencji Wojewoda wydał w dniu [...] 2015 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] 2014 r. Decyzja odwoławcza została uchylona na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 435/15, który wskazał na naruszenie przepisów postępowania polegające na przyjęciu, że odwołanie zostało wniesione w terminie i jego rozpatrzenie przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, z którego wynikało, że skarżąca nie jest w stanie podać daty odbioru decyzji z dnia [...] 2014 r. nr [...] (decyzja została wysłana listem zwykłym), w związku z czym organ uznał, że decyzja nie została doręczona i nie weszła do obrotu prawnego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 8/16 uchylił go, w ramach wskazówek ponownego rozpoznania – zalecił organowi, by podjął rozstrzygnięcie dotyczące wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przed datą ww. orzeczenia Sądu, Prezydent Miasta skierował do skarżącej pismo z dnia 10 listopada 2015 r., że w związku z wydaniem przez Wojewodę postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] 2014 r. skarżąca ma prawo do czynnego udziału w postepowaniu, które zakończyło się wydaniem opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżąca w toku postępowania w żadnym ze składanych pism nie wyraziła woli cofnięcia złożonego w dniu 6 lutego 2015 r. wniosku o pozbawienie ją statusu osoby bezrobotnej. Przeciwnie, przyznała, że w tamtym okresie zajmowała się trójką dzieci i nie dysponowała czasem niezbędnym do realizacji obowiązków osoby bezrobotnej, jak obowiązek stawiennictwa w wyznaczonych terminach. Organ wskazał ponadto, że ww. okoliczności świadczą o braku zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, co jest przesłanką statusu osoby bezrobotnej. Nie znajduje również zastosowania przepis art. 33 ust. 4 g ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiący, że starosta nie może pozbawić statusu bezrobotnego: 1) kobiety po urodzeniu dziecka (...) z uwagi na brak zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia spowodowany opieką nad tym dzieckiem przez okres, przez który przysługiwałby im, zgodnie z odrębnymi przepisami, zasiłek macierzyński w okresie urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego oraz urlopu rodzicielskiego, z wyłączeniem przypadku złożenia wniosku o pozbawienie tego statusu przez samego bezrobotnego. Organ wskazał, że skarżąca urodziła trzecie dziecko N. w dniu 30 stycznia 2013 r., co oznacza, że okresy, o których stanowi ww. przepis zawierają się w przedziale czasowym od dnia 31 stycznia 2013 r. do dnia 28 stycznia 2014 r., nie obejmując daty 31 marca 2014 r. Odwołując się od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła organowi dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie motywacji złożenia wniosku o wyrejestrowanie jej z ewidencji osób bezrobotnych. Podniosła, że w dacie kwestionowanej decyzji pozostawała zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji odwoławczej z dnia 13 stycznia 2016 r. podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, zwracając uwagę, że kwestia pozostawania w rejestrze osób bezrobotnych (posiadania statusu osoby bezrobotnej) jest dobrowolna. Złożenie przez osobę bezrobotną wniosku o pozbawienie jej statusu osoby bezrobotnej jest wiążące dla organu, który wydaje w tym zakresie adekwatną decyzję. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję z dnia 13 stycznia 2016 r., w której akcentowała swą zdolność i gotowość do podjęcia pracy w dniu rejestracji oraz w późniejszym okresie. Dowodem miało być każdorazowe stawianie się w Urzędzie Pracy potwierdzające tą gotowość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Z akt administracyjnych wynika dodatkowo, że Wojewoda wydał w dniu 20 lipca 2016 r. postanowienie nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...], a decyzją z tego samego dnia i tego samego numeru orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...]. M. K. wniosła w dniu 24 sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na ww. postanowienie oraz decyzję Wojewody. |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. | |Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy | |administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl | |art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – P.p.s.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) | |odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w | |art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa | |materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. | |134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy| |(art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony | |akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących | |przepisów prawa. | |Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie | |akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u | |podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ | |administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego | |rozstrzygnięcia. Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, | |to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości | |zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr | |483232). | |Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie | |zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że skarga w niniejszej sprawie co| |do zasady zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu skargi. | |Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na| |wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie | |przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla | |decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. | |Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i stwierdzenie nieważności decyzji | |następuje wtedy, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – | |K.p.a (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) lub w innych przepisach. Należy podnieść, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności | |decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi | |odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności | |decyzji sprowadza się do ustalenia istnienia, przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą określoną w | |art.156 § 1 K.p.a.. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która : | |1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; | |2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; | |3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; | |4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; | |5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; | |6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; | |7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. | |Powyższe enumeratywnie wymienione przesłanki stanowią katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji i mając na uwadze nadzwyczajny | |charakter tej instytucji, niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich| |ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 K.p.a.. | |Określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. W związku z tym ponowne | |rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w | |ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 47). Decyzja organu | |administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie | |stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 | |pkt 3 k.p.a. (res iudicata)"; por. też wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1518/10, LEX nr 965915: "Wydanie kolejnej decyzji | |w sprawie, w której skarżący wystąpił z tożsamym wnioskiem do poprzednio składanych, rozpoznawanych już decyzjami Generalnego | |Inspektora Ochrony Danych Osobowych, spowodowałoby, że byłaby ona nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a."). Dla stwierdzenia, | |że nastąpiło naruszenie rei iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy | |osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi | |stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967: "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. | |156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, ż istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma | |decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, aby obie decyzje | |dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego", por. też| |wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 651/13, LEX nr 1412288: "Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku | |występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego | |przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) | |lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów"). Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów. Tożsamość musi dotyczyć też | |przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. | |Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przedmiotowym stanie faktycznym Prezydent Miasta w | |dniu [...] 2014, na skutek wniosku skarżącej wydał decyzję o utracie statusu bezrobotnej z dniem 31 marca 2014 r., a decyzja ta, jak | |wynika z akt administracyjnych, nigdy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Pomimo tego, w tej samej sprawie wydał ponownie w | |dniu [...] 2015r. decyzję o utracie przez M. K. statusu bezrobotnej z dniem 31 marca 2014 r., a organ odwoławczy kontrolowaną | |w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał tę decyzję w mocy . | |Oznacza to, że zaskarżona decyzja Wojewody 13 stycznia 2016 r. znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta są dotknięte | |nieważnością. Dotyczą bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (z dnia [...] 2014r.). Zaistniała więc | |sytuacja dwukrotnego rozstrzygnięcia tożsamej sprawy, bowiem obie decyzje dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, | |przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego. | |Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją | |decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. |