III SA/Kr 356/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg "A" S.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2011r. nr [....] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [...] z dnia 14 marca 2012r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji skargi oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie: - art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2005.108.908-zwanego dalej: Kpa ) - w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2005.108.908) oraz - art. 138 § 1 pkt.1 Kpa w związku z art. 127 § 3 Kpa - zaskarżonymi decyzjami z dnia 14 marca 2012 r. utrzymało w mocy następujące decyzje tego organu tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego - wszystkie z dnia z 30 grudnia 2011r. znak: 1/ [...], 2/ [...], 3/ [...], 4/ [...], 5/ [...], 6/ [...], 7/ [...], 8/ [...], 9/ [...], 10/ [...], 11/ [...], 12/ [...], 13/ [...], 14/ [...], 15/ [...], 16/ [...] oraz 17/ [...] . Wymienionymi wyżej decyzjami Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z urzędu nieważność następujących decyzji Dyrektora Zarządu Dróg, zwanego dalej ZD odpowiednio : 1/ z dnia [...] 2009r. znak [...], 2/ z dnia [...] 2009r.znak [...] , 3/ z dnia [...] 2009r. znak [...] , 4/ z dnia [...] 2009r. [...], 5/ z dnia [...] 2009r. [...], 6/ z dnia [...] 2009r. znak [...], 7/ z dnia [...] 2010r. znak [...], 8/ z dnia [...] 2010r. znak [...] , 9/ z dnia [...] 2010r. znak [...], 10/ z dnia [....] 2011r. znak [...], 11/ z dnia [...] 2011r. znak [...], 12/ z dnia [...] 2011r. znak [...], 13/ z dnia [...] 2011r. znak [...], 14/ z dnia [...] 2011 r. znak [...], 15/ z dnia [...] 2010r. znak [...], 16/ z dnia [...] 2010r. znak [...] oraz 17/ z dnia [...] 2009r. znak [...]. Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach stanu faktycznego: ZD, na wniosek skarżącej - A w R S.A. , wydał zezwolenia na przejazd w ciągu dnia od 6.00 do 22.00 tam i z powrotem , drogą powiatową nr [...] R- S - J oraz przez obiekty mostowe nr 20 i 22 ograniczonych znakiem B-18 na trasie [...] D – [...] R (7,5 km) w R w celu przewozu materiałów kamiennych, w oznaczonych w tych zezwoleniach dniach przez oznaczone zespoły pojazdów , których markę , numery rejestracyjne oraz właścicieli tych pojazdów wskazano w ww. zezwoleniach. Rzeczywista masa całkowita przedmiotowych pojazdów wynosiła 40,0 t , a przejazd mógł być realizowany przy bezwzględnym spełnieniu określonych w zezwoleniach warunków, które nie są w sprawie kwestionowane. W dniu 13 września 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek H. i S. W., w którym domagali się stwierdzenia nieważności ww. zezwoleń podnosząc , że - w ich ocenie - wydane przez ZD zezwolenia są decyzjami administracyjnymi (mimo nadania im nazwy zezwolenia) , które nie spełniają ustawowych wymogów formalnych decyzji administracyjnych, określonych w art. 107 Kpa . Przedmiotowe decyzje - w ocenie wnioskodawców , obarczone są kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa , co winno skutkować stwierdzeniem ich nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. We wniosku zarzucono , iż ww. zezwolenia dotyczą pojazdów o charakterze nie normatywny m, co z uwagi na zły stan techniczny obiektów mostowych , winno poprzedzać stosowne postępowanie w celu ustalenia , czy przejazd takich pojazdów nie stwarza zagrożenia dla stanu technicznego tych obiektów oraz innych obiektów położonych w pobliżu trasy przejazdu . Na poparcie swojego stanowiska wnioskodawcy załączyli dokumentacje fotograficzną mostów i wnieśli o wstrzymanie wykonania zakwestionowanych zezwoleń . Żarząc Dróg, ustosunkowując się do wniosku H. i S. W. podniósł, że zakwestionowane zezwolenia dotyczą pojazdów normatywnych, a nie ponadnormatywnych , jak twierdzą wnioskodawcy , a ponadto procedura wydawania zezwoleń odbywa się nie w drodze decyzji administracyjnej , a w drodze pisma administracyjnego, bowiem dotyczy czynności materialno-technicznych. Organ podniósł również, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w sprawie dotyczącej przedmiotowych zezwoleń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie , pismem z dnia 22 listopada 2011 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zezwalających na przejazd droga powiatową nr [...] R -S - J oraz przez obiekty mostowe nr [...] i [...] ograniczonych znakiem B-18 na trasie [...] D – [...] R (odległość 7,5 km) w miejscowości R w celu przewozu materiałów kamiennych zespołowi pojazdów ponadnormatywnych oznaczonych w tych zezwoleniach. Z kolei w dniu 23 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 159 § 1 Kpa w związku z art.126 Kpa wstrzymało z urzędu wykonanie przedmiotowych decyzji - zezwoleń , wymienionych na wstępie. W uzasadnieniu swego postanowienia organ - wskazując na treść art. 159 § 1 Kpa -podniósł , że organ administracyjny ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności . Organ wyjaśnił, że zabezpieczający charakter instytucji wstrzymania wykonania decyzji , jak również użyte w przepisie określenie "zachodzi prawdopodobieństwo" , nie wiąże się z koniecznością wykazywania istnienia wad zawartych w art. 156 § 1 Kpa. Udowodnienie istnienia tych wad następuje w dalszej części postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło , że w jego ocenie w rozpatrywanej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności zakwestionowanych zezwoleń i ocena ta opiera się na analizie wniosku H. i S. W. Z uwagi na uzasadnione przypuszczenie wystąpienia wad rażącego naruszenia prawa , zasadne było wstrzymanie wykonania tych decyzji , natomiast ocena wystąpienia tych wad -jak wyżej podniesiono - nastąpi na etapie późniejszym w decyzji. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskując o uchylenie ww. postanowienia, zarzucając naruszenie art. 159 § 1 Kpa poprzez jego nieuprawnione zastosowanie na skutek przyjęcia, że zezwolenia będące przedmiotem niniejszego postępowania są decyzjami administracyjnymi i poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo, iż wyżej wymienione zezwolenia dotknięte są kwalifikowaną wadą , o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt.2 Kpa . Skarżąca zarzuciła , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało powodów uznania, że w niniejszej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo rażącego naruszenia prawa przez zakwestionowane zezwolenia. W ocenie skarżącej , w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 Kpa należało w pierwszej kolejności ustalić , czy przedmiotowe zezwolenia są w ogóle decyzjami. Zdaniem skarżącej, zakwestionowane zezwolenia stanowią czynność materialno-techniczną, wobec której nie można stwierdzić nieważności. Przejazd drogą powiatową nr [...] w miejscowości R dla pojazdów wskazanych w zezwoleniach ZD nie wymaga wydania decyzji, co w ocenie skarżącej , wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Pojazdy wskazane w tych zezwoleniach nie są pojazdami ponadnormatywnymi. Organ wydając zezwolenie na przejazd, nie załatwia żadnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie wydaje decyzji . W niniejszej sprawie , w ocenie skarżącej , nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Reasumując skarżąca stwierdziła, że zezwolenia nie są decyzjami administracyjnymi, co oznacza, że nie ma podstaw do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a tym samym nie ma podstaw do wstrzymania wykonania zezwoleń. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ nie wykazał , na czym opiera swoje przypuszczenie, iż zakwestionowane zezwolenia rażąco naruszają prawo. Wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, co do której zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ powinien był wstępnie wskazać, które przepisy w jego ocenie mogły zostać naruszone. Skarżąca zarzuciła również, że organ w sposób nieuprawniony uznał H. i S. W. za stronę w toczącym się postępowaniu w sytuacji, gdy nie posiadają oni legitymacji do występowania w tej roli z uwagi na brak interesu prawnego w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia 29 grudnia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podniósł, że wydając postanowienie na podstawie art. 159 § 1 Kpa wstrzymujące wykonanie decyzji , organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 Kpa ; wystarczy jedynie uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo) wystąpienia takiej wady. Przesłanką zastosowania art. 159 § 1 Kpa jest "prawdopodobieństwo", a nie "uprawdopodobnienie". Odnosząc się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło , że z treści oraz z charakteru zakwestionowanych zezwoleń wydanych przez ZD wynika, iż zawierają one wszelkie elementy mogące zakwalifikować je jako decyzje, tym samym winny spełniać warunki przewidziane w art. 107 Kpa . W takim przypadku przedmiotowe akty administracyjne, z uwagi na brak zachowania przez ZD wymogów formalnych określonych w powyższym przepisie, dotknięte byłyby wadą nieważności opisaną w art. 156 §1 pkt. 2 Kpa. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie , z uwagi na wysoki stopień prawdopodobieństwa wystąpienia opisanego powyżej przypadku, zasadne jest zastosowanie art. 159 Kpa tj. wstrzymania wykonania przedmiotach "zezwoleń". Ponadto organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności zezwoleń nastąpiło z urzędu , po otrzymaniu wniosku S. i H. W. z dnia 13 września 2011 r. . Wysłanie do tych osób postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] 2011 r., miało jedynie za cel poinformowanie wnioskodawców o działaniach podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Następnie w dniu 30 grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało kolejno niżej wymienione decyzje stwierdzające z urzędu nieważność zezwoleń ZD wymienionych na wstępie : 1/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2009r. [...], 2/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2009r. [...], 3/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2009r. [...], 4/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2009r. [...], 5/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2009r. [...], 6/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2009r. [...] , 7/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2010r. [...], 8/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2010r. [...], 9/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2010r. [...], 10/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2011r. [...] , 11/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2011 r. [...], 12/ [...] dotycząca decyzji Starosty z dnia [...] 2011r. [...], 13/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2011 r. [...], 14/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2011r. [...], 15/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2010r. [...], 16 / [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2010r. [...]1 oraz 17/ [...] dotycząca decyzji z dnia [...] 2009r. [...]. W uzasadnieniu swych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd skarżącej , że ustawienie znaku drogowego jest czynnością amaterialno-techniczną , a sam znak drogowy wywołuje skutek bezpośrednio zobowiązujący każdego, kto znajduje się w zasięgu jego obowiązywania , a zatem ma charakter generalny. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ stwierdził, że uczestnicy ruchu , których masa pojazdów nie przekracza tonażu określonego na znaku B-18 ustawionym na drodze powiatowej nr [...] R - S -J, nie są stronami konkretnego postępowania administracyjnego , natomiast pozostali uczestnicy ruchu drogowego , których pojazdy przekraczają masę określoną w znaku B-18 , zobowiązani są uzyskać zezwolenie , o którym mowa w art.64 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W ocenie organu , ww. "zezwolenia" mają na celu skonkretyzowanie praw i obowiązków podmiotów wnioskujących o te "zezwolenia" . W konsekwencji uzyskania "pozytywnego" rozstrzygnięcia pomiędzy podmiotem wnioskującym , a rozstrzygającym nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny, a sama sprawa jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego . Oznacza to, że zezwolenie jest decyzją administracyjną, która powinna spełniać ustawowe wymogi formalne dla decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 107 Kpa. Zakwestionowane zezwolenia będące decyzjami administracyjnymi , w ocenie organu , nie spełniają ustawowych wymogów decyzji , gdyż po pierwsze podstawa prawna rozstrzygnięcia organu ogranicza się jedynie do przywołania ustaw i aktów wykonawczych bez wskazania na konkretne przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną tychże rozstrzygnięć , po drugie - nie zawierają pouczenia o dopuszczalności wniesienia odwołania do właściwego organu administracyjnego , po trzecie - brak jest także uzasadnienia faktycznego. Ponadto treść ww. aktu administracyjnego nie zawiera wskazania, czym kierował się organ administracyjny odstępując od uzasadnienia przedmiotowych decyzji administracyjnych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy , w ocenie organu , nie zawiera żadnych dokumentów, które uzasadniałyby wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego o masie przekraczającej wartość określoną w znaku B-18 , co ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie , z uwagi na stan techniczny obiektów mostowych nr [...] i [...] udokumentowany fotografiami znajdującymi się w aktach sprawy. W postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zezwoleń , w ocenie organu , dopuszczono się rażących uchybień, gdyż nie ustalono, wbrew dyspozycji § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych z dnia 16 grudnia 2004 r. (Dz.U.2004.267.2660) m. in., czy stan technicznej sprawności budowli usytuowanych w ciągu rozpatrywanej trasy przejazdu, umożliwia przejazd oraz czy przejazd nie stwarza zagrożenia dla stanu technicznego innych obiektów budowlanych, położonych w pobliżu trasy przejazdu. Zakwestionowane zezwolenia będące decyzjami administracyjnymi , w ocenie organu , zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów art. 64 ust. 1 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, § 1-8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych i art. 7 w zw. z art. 77, art. 104, art. 107 § 1-4, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca podniosła , że art. 64 ust. 1 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym , nie ma zastosowania w rozpatrywanej w sprawie. W przepisie tym jest mowa o przekraczaniu dopuszczalnych wielkości ustalonych ustawowo - odpowiednio w ustawie o drogach publicznych i w ustawie - Prawo o ruchu drogowym , a nie za pomocą znaku drogowego , jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ponadto skarżąca podniosła , że zezwolenia wydane na jej rzecz są zbędne w zakresie , w jakim dotyczą poruszania się po tej drodze pojazdów skarżącej , natomiast zezwolenia te mają znaczenie dla przejazdów przez obiekty , z uwagi na ustawione przed tymi mostami znaki drogowe B-18 (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 20 t.). Ustawienie tych znaków wyłączyło możliwość przejazdu przez mosty pojazdów cięższych niż 20 t., wyłączenie to wynika jednak nie z ustawy , co jest warunkiem zastosowania art. 64 ust.1 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ale ze znaku drogowego. Wskazując na powyższe skarżącej stwierdziła, że nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia , o którym mowa w art. 64 ust.1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wyłączeniu ogólnego zakazu wynikającego ze znaku B-18 służy umieszczona pod nim tabliczka , która stanowi integralna część tego znaku. Sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są załatwiane w drodze decyzji administracyjnej i mieszczą się w kompetencjach zarządcy drogi do zarządzania ruchem . Zdaniem skarżącej , wydanie zezwoleń na przejazd przez mosty na kanale ujścia rzeki R nie wymagało wydawania decyzji administracyjnych, lecz stanowiło czynności materialno - techniczne potwierdzające treść znaku. Czynności te mogły przybrać formę identyfikatorów . Wydając takie identyfikatory, zarządca drogi jedynie potwierdza treść znaku, a nie przyznaje , czy odmawia uprawnień określonym podmiotom. Ponadto skarżąca zarzuciła , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zinterpretowało pojazd ponadnormatywny w odniesieniu do drogi powiatowej nr [...]; pojazdem ponadnormatywnym w odniesieniu do tej drogi będzie pojazd o masie przekraczającej 40 t i nacisku na jedną oś przewyższającym 8t. , a nie pojazd , którego masa całkowita przekracza 20 t. , jak wynika z zezwoleń . Skarżąca zarzuciła , że skoro zezwolenia nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 §1 Kpa , to nie jest możliwe stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 156 Kpa jedynie decyzja może podlegać stwierdzeniu nieważności , natomiast nie ma możliwości stwierdzenia nieważności czynności materialno -technicznych . Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca zarzuciła , że zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego są błędne , a nadto podniosła , że gdyby nawet uznać, że zezwolenia na przejazd przez ww. obiekty powinny mieć formę decyzji , to i tak argumenty podniesione przez organ nie uzasadniają stwierdzenia ich nieważności. Oznaczenie adresata jest elementem konstytutywnym decyzji , ale nie jest typowe tylko i wyłącznie dla decyzji, gdyż czynności materialno -techniczne także mają zindywidualizowanego adresata. Za nietrafny skarżąca uznała zarzut braku podstawy prawnej zezwoleń , gdyż o istnieniu podstawy prawnej nie przesądza jej powołanie , lecz faktyczne istnienie. Podstawą do wydania zezwoleń , które są przejawem organizacji ruchu , stanowił art. 10 ust.5 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym , zgodnie z którym starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.2003.177.1729). Zarządzanie ruchem , w tym wprowadzanie znaków drogowych , odbywa się na podstawie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu . Brak pouczenia o prawie do wniesienia odwołania , w ocenie skarżącej , nigdy nie stanowią przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji , jak również brak ten nie narusza zasady dwuinstancyjności. Skarżąca nie miała interesu prawnego do wniesienia odwołania od korzystnych dla siebie decyzji (zakładając , iż zezwolenia są decyzjami). Nadto skarżąca zarzuciła, iż materiał dowodowy , na którym oparto rozstrzygnięcia był niekompletny, a w konsekwencji organ nie dokonał kompleksowej oceny stanu faktycznego. Organ , mimo złożonego wniosku dowodowego , nie ustalił do jakiej kategorii dróg - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - zalicza się drogę powiatową nr [...] R - S - J , a tym samym nie ustalił dopuszczalnego nacisku na osie napędowe pojazdów poruszających się po tej drodze. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 10. § 1 Kpa poprzez nie zapewnienie jej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu , a w szczególności braku możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami. Mając powyższe okoliczności na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy , wydało w dniu 14 marca 2012 r. opisane na wstępie decyzje. Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia organu l instancji , Kolegium odmiennie uzasadniło swoje stanowisko . Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe zezwolenia odpowiadają charakterystyce decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym. Organ administracji publicznej , w niniejszej sprawie - ZD - rozstrzygnął sprawę co do istoty w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne , a mianowicie ograniczył stosowanie aktu generalnego wobec konkretnie określonego podmiotu . Stanowisko to zostało oparte na następujących przesłankach : w treści zezwolenia wyraźnie wskazano, że w celu jego wydania przeprowadzono postępowanie administracyjne, rozstrzygnięcia te zawierają oznaczenie organu administracji publicznej, który je wydał (działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Zarządu Dróg), datę wydania, oznaczenie strony (adresata decyzji), a nadto wskazanie ogólne i nieprecyzyjne podstawy prawnej. Zezwolenia nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych, niemniej jednak , w ocenie organu art. 107 § 1 Kpa lub w przepisach szczególnych, nadal pozostaje decyzją. Odnosząc się do argumentacji skarżącej zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , organ odwoławczy zgodził się ze skarżącą, iż nie są to "zezwolenia", o których mowa w art. 64 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym i przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do ich wydania. Organ odwoławczy podniósł , że w przedmiotowej sprawie zakwestionowane zezwolenia dotyczą ograniczenie stosowania normy generalnej ustanowionej wskutek dokonania przez zarządcę ruchu czynności materialno-technicznej polegającej na ustawieniu znaku drogowego. Analiza obowiązujących przepisów prawnych, w szczególności ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz ww. ustawy o drogach publicznych wraz z aktami wykonawczymi do tych aktów prawnych ( w tym wydane na podstawie art. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem) w ocenie organu prowadzi do wniosku, że przedmiotowe decyzje administracyjne zezwalające na przejazd drogą powiatową nr [...] R –S - J oraz przez obiekty mostowe na tej drodze zostały wydane bez podstawy prawnej i jako takie są dotknięte wadami powodującymi ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zdaniem organu odwoławczego , generalnie ograniczenie stosowania ogólnego zarządzenia administracyjnego w postaci znaku drogowego powinno nastąpić w formie aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 200r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U.2012.270) , t.j. w formie identyfikatora, który może być poddany kontroli sądu administracyjnego, nie zaś formę decyzji administracyjnej. Odnosząc się do kolejnych zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ stwierdził, że podstawa prawna w treści zezwolenia została wskazana w sposób ogólnikowy, jednak w istocie brak jest normy administracyjnego prawa materialnego, która mogłaby stanowić podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, dlatego też decyzja taka została uznana za wydaną bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło natomiast stanowisko skarżącej odnośnie skutków braku pouczenia o środkach odwoławczych , jak również w zakresie braku uzasadnienia decyzji administracyjnej. Co do zaszeregowania drogi powiatowej [...] R - S – J do jednej z kategorii dróg, o których mowa w art. 41 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych , organ odwoławczy stwierdził , że kwestia ta nie budzi wątpliwości, dlatego zbędne było przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność . Organ odwoławczy przyznał , że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji naruszono art. 10 Kpa , jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnienia S. W. oraz załączone do akt sprawy fotografie na okoliczność stanu technicznego obiektów mostowych nie miały znaczenia w niniejszym postępowaniu administracyjnym , bo nie dotyczyły istoty sprawy. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęły skargi zarówno na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2011 r. w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania zakwestionowanych zezwoleń na przejazd przez obiekty mostowe na drodze powiatowej nr [...] R - S - J , jak i skargi na decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławczego stwierdzające nieważność tych zezwoleń. W złożonych skargach skarżąca przede wszystkim zarzuciła , że organ w sposób nieuprawniony uznał , iż zakwestionowane zezwolenia stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa mimo faktu , iż właściwą formą działania organu administracji publicznej była czynność materialno-techniczna , wobec której nie można wstrzymać jej wykonania , ani stwierdzić jej nieważności. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonego postanowienia z dnia 29 grudnia 2011 r. dotyczącego odmowy wstrzymania z urzędu wykonania zakwestionowanych zezwoleń i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji , jak i zaskarżonych decyzji dotyczących stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji ( zezwoleń) oraz poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji. W skargach dotyczących kwestii stwierdzenia nieważności decyzji ZD, skarżąca zarzuciła naruszenie : 1/ art. 104 P 1 Kpa w związku z art. 107 § 1 Kpa poprzez błędne zastosowanie koncepcji domniemania formy decyzji i uznaniu , że przedmiotowe zezwolenia są decyzjami i to mimo faktu , iż właściwą formą działania administracji była czynność materialno-techniczna ; 2/ art.156 § 1 pkt.2 Kpa poprzez stwierdzenie nieważności aktu niebędącego decyzja administracyjną ; 3/ art.8 i 11 w związku z art.107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego i nielogicznego uzasadnienia , które nie spełnia wymogów wynikających z zasady przekonywania i wzbudzania zaufania u uczestników postępowania ; 4/ art.138 § 1 pkt.1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji poprzedniego składu orzekającego SKO , podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzje l instancji w całości i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji w całości. Skarżąca podniosła , że domniemanie formy decyzji może być wykorzystane jedynie w takiej sytuacji, gdy istnieje norma prawna mogąca służyć za podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie poza sporem są kompetencje organu do działania w sprawie , natomiast sporna jest forma działania uprawnionego organu. W toku całego postępowania administracyjnego skarżąca konsekwentnie kwestionowała stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że zezwolenia wydane przez ZD stanowią decyzje administracyjne. Organ odwoławczy podzielił pogląd skarżącej, że ograniczenie obowiązywania znaku drogowego poprzez zamontowanie na tym znaku tabliczki "powinno mieć postać aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. identyfikatora". Mimo to , organ błędnie potraktował zezwolenia na przejazd tak, jakby były decyzjami administracyjnymi i w konsekwencji, z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania takiej decyzji, stwierdził ich nieważność. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko , że zakwestionowane zezwolenia na przejazd nie są decyzjami administracyjnymi, lecz dokumentami potwierdzającymi treść znaku (identyfikatorem), a w konsekwencji nie można było stwierdzić ich nieważności. Organ nie był zatem uprawniony do zastosowania w niniejszej sprawie 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Argumentacja zawarta we wnioskach o ponowne rozpatrzenie spraw powinna skutkować uchyleniem zaskarżonych rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, a następnie umorzeniem postępowań wszczętych z urzędu jako bezprzedmiotowych. Z kolei w skardze na postanowienie dotyczące wstrzymania wykonania zakwestionowanych zezwoleń , skarżąca zarzuciła naruszenie : - przepisów postępowania, mające istotny na wynik sprawy, a to rażące naruszenie art. 159 § 1 Kpa w zw. art. 64 ust. 1 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. 104 § 1 Kpa polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu to jest wstrzymaniu wykonania zezwoleń na przejazd przez mosty, mimo iż nie stanowiły one decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 64 ust. 1 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 104 § 1 Kpa; -art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest utrzymanie w mocy postanowienia l instancji, mimo, iż powinno one podlegać uchyleniu; - art. 159 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa i art. 107 § 1 Kpa poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zachodziło prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności zezwoleń na przejazd przez mosty z uwagi na pominięcie w ich treści niektórych elementów wymaganych przez art. 107 § 1 Kpa; - art. 107 § 3 Kpa oraz art. 7 i art. 11 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie przyczyn z powodu których Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zachodzi prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności zezwoleń na przejazd przez mosty oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji również naruszenie zasady przekonywania oraz zasady prawdy obiektywnej. W uzasadnieniu powyższej skargi została powtórzona argumentacja zawarta w skargach na decyzje w zakresie charakteru prawnego zakwestionowanych zezwoleń , iż stanowią one czynności o charakterze materialno-technicznym , a w konsekwencji organ błędnie przyjął, iż sporne zezwolenia stanowią decyzje administracyjne , oraz że zachodzi prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności tych zezwoleń. Skarżąca podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów wskazanych zarówno w skargach na ww. decyzje , jak i w skardze na postanowienie dotyczące wstrzymania wykonania zezwoleń , wniosła o : - stwierdzenie nieważności zaskarżonych rozstrzygnięć oraz poprzedzających je rozstrzygnięć organu l instancji na podstawie art.145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) w związku z art.135 tej ustawy, ewentualnie - o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji/postanowienia oraz poprzedzających je decyzji/postanowienia l instancji na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c ww. ustawy w związku z art.135 tej ustawy. W odpowiedzi na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Organ podniósł , że głównym zarzutem ze strony skarżącej jest niewłaściwe zastosowanie domniemania formy decyzji administracyjnej w rozpatrywanych sprawach. W doktrynie wskazuje się, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, lecz podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W ocenie organu , powyższe oznacza, że nie można oprzeć decyzji na samym tylko art. 104 kpa, lecz musi ona mieć także oparcie w normie prawa administracyjnego materialnego. Zdaniem Kolegium, nie można jednak wykluczyć takiej sytuacji , gdy organ wyda decyzję administracyjną (odpowiadającą w swej formie "zewnętrznej" decyzji administracyjnej, decyzję w znaczeniu procesowym) w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego nie daje mu podstawy do dokonywania rozstrzygnięć w formie jednostronnej władczej. Taka decyzja dotknięta jest wadą powodującą nieważność. W przeciwnym razie bezprzedmiotowy byłby przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która została wydana bez podstawy prawnej. W ocenie organu , taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W przypadku, gdy przejazd nie jest przejazdem ponadnormatywnym w rozumieniu art. 64 ust. 1 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, brak jest podstaw do wydawania decyzji administracyjnych. Wydanie, mimo braku przepisu prawa materialnego upoważniającego organ do tego, oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Konsekwencją uznania, że zakwestionowane zezwolenia stanowiły decyzje administracyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o oddalenie pozostałych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji/postanowienia z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb ich wydania . Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.153.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny , po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych , nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 ww. ustawy. Dokonując kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania sądowego były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące wydanych przez ZD zezwoleń , wymienionych na wstępie oraz postanowienia o wstrzymaniu wykonania przedmiotowych zezwoleń. Podkreślić należy , że przedmiotem niniejszego postępowania nie była organizacja ruchu na drodze powiatowej nr [...] R - S - J , ani przejazd przez obiekty mostowe nr [...] i [...] na kanale ujścia rzeki R. Strony zgodne są co do tego , że w sprawie organizacji ruchu nie wydaje się decyzji administracyjnej . Stanowisko to potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 03 września 2010r. , sygn..akt l OSK 1660/09 , w którym Sąd ten stwierdził , że w sprawie organizacji ruchu nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej. W związku z powyższym poza przedmiotem niniejszego postępowania sądowego była kwestia oceny zatwierdzonego projektu organizacji ruchu przedłożonego przez skarżącą w toku postępowania oraz kwestia usytuowania znaków drogowych dotyczących ww. drogi powiatowej i obiektów mostowych znajdujących się w ciągu tej drogi. Jak słusznie stwierdziła skarżąca, zasadniczy spór dotyczy tego, czy zakwestionowane zezwolenia stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu art.104 Kpa. " Przesądzenie bowiem , że zezwolenie to nie jest decyzją administracyjną oznacza , iż zaskarżona decyzja , podobnie jak poprzedzająca ją decyzja SKO wydana w l instancji rażąco narusza prawo". Ze stanowiskiem tym zgadza się również organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jednak obie strony sporu upatrują w zakwestionowanych zezwoleniach różne ich charaktery. Strona skarżąca twierdzi , że sporne zezwolenia stanowią element znaku i są to wyłącznie czynności materialno-techniczne związane z zarządzaniem ruchu . Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze stoi na stanowisku , że przedmiotowe zezwolenia odpowiadają charakterystyce decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym , gdyż organ administracji publicznej rozstrzygnął sprawę co do istoty w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne , ograniczając stosowanie aktu generalnego wobec konkretnie określonego podmiotu. Dodać również należy , że obie strony sporu zgodne są co do tego , że podstawą wydania zakwestionowanych zezwoleń nie stanowił art. 64 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Organ natomiast stwierdził , że analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że nie ma normy administracyjnego prawa materialnego, która stanowiłaby podstawę prawną wydania decyzji administracyjnych - zezwoleń i normy takiej nie można wyprowadzić z ogólnych przepisów dotyczących zadań zarządcy drogi tj. z art.10 ust. 5 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 20 i następnych ww. ustawy o drogach publicznych. Rozstrzygając powyższy spór , Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko organu wedle którego zakwestionowane zezwolenia są decyzjami administracyjnymi. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano , że o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją , przesądza nie jego nazwa , lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Podnieść należy , że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni , ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy poprzez użycie takich określeń , jak np. zezwala , przydziela , stwierdza. Jako przykład można wskazać art.64 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym , w którym ustawodawca dopuszcza możliwość ruchu pojazdów ponadnormatywnych po drogach publicznych określonej kategorii tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia nie wskazując , w jakiej formie zezwolenie ma być wydane. Forma decyzji administracyjnej tych zezwoleń - w świetle orzecznictwa sądowego - nie budzi dziś wątpliwości (wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007r, sygn.,.akt VI SA/Wa 1623/07, wyrok WSAw Warszawie z 12.12.2007r, sygn.,.akt VI SA/Wa 1627/07 , wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.01.2008r. , sygn.,.akt VI Sa/wa 1626/07). Z kolei w art.65 tej samej ustawy wprowadzony został wymóg uzyskania zezwolenia na przeprowadzenie zawodów sportowych, rajdów , wyścigów i innych imprez powodujących utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny. W art. 65b ww. ustawy ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie stanowi , że zezwolenia , o których mowa w art. 65 wydaje się w drodze decyzji. Analiza ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym prowadzi do wniosku , że ustawodawca nie jest konsekwentny, bowiem w odniesieniu dla jednych zezwoleń wskazuje formę ich wydawania jako decyzji , a dla innych zezwoleń - formy tej nie określa wprost. Bez wątpienia natomiast można stwierdzić , że organ zarządzający ruchem na drodze , co do zasady , może wydawać zezwolenia w formie decyzji administracyjnej. Za decyzję administracyjną uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy , podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych , poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek ( uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998r, sygn. akt OPS 6/98, ONSA 199, Nr 1, poz.3). Zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji określa art.104 Kpa. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić , że ZD wydał zezwolenia , którym to aktem zezwolił adresatowi tego zezwolenia- tj. skarżącej - na przejazd po drodze powiatowej nr [...] R -S - J oraz na przejazd przez obiekty mostowe nr [...] i [...] ograniczonych znakiem drogowym B-18 , na określonych warunkach. Przejazd dla skarżącej nie wynikał z żadnego przepisu prawa publicznego , ani prawa miejscowego , jak to ma miejsce np. w przypadku wydawania identyfikatorów. Jeżeli przepis prawa miejscowego dopuszcza np. możliwość bezpłatnego wjazdu do strefy płatnego parkowania dla mieszkańców danej strefy, czy przedsiębiorców mających siedzibę w tej strefie, albo dla pojazdów określonych służb , to identyfikator potwierdza prawo takiego wjazdu dla danego mieszkańca , przedsiębiorcy , czy służby . Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2003r. , sygn. akt III SA/Kr 1437/02, wydając identyfikatory zarządca drogi jedynie potwierdza treść znaku , a nie przyznaje , czy odmawia uprawnień określonym podmiotom . Odmowa wydania identyfikatora przez organ jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt.4 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który może być poddany kontroli sądu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie , z dnia 07.04.2008r. , sygn.akt VI SA/Wa 807/07 ). Zgodnie z ww. przepisem , kontroli sądu podlegają inne niż określone w pkt. 1-3 art.3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślenie wymaga zapis dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa , które akt lub czynność tylko potwierdza tę okoliczność. W rozpatrywanej sprawie nie chodziło o wydanie dla skarżącej takiego aktu , który potwierdzałby jej prawo przejazdu zarówno po drodze powiatowej , jak i przez obiekty mostowe nr [...] i [...] w miejscowości R, a które to prawo wynikałoby z obowiązujących przepisów prawa . W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli, jak wcześniej podniesiono , nie jest kontrola prawa skarżącej do poruszania się po drodze i przejazdu przez mosty w oparciu o zatwierdzony projekt organizacji ruchu i wynikające z tego projektu znaki drogowe . Niemniej jednak zauważyć należy , że zatwierdzenie przedmiotowego projektu nastąpiło w dniu 01 września 2010r. , natomiast zezwolenia wydawane były w okresie od 10 czerwca 2009r. do 11 maja 2011 r., a zatem w okresie poprzedzającym obowiązywanie tego projektu , jak i w okresie jego obowiązywania . Sąd podzielił stanowisko organu II instancji , że analiza obowiązujących przepisów prawnych , a to ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz ww. ustawy o drogach publicznych , a także aktów wykonawczych do tych ustaw , prowadzi do wniosku , że nie ma administracyjnego przepisu prawa materialnego , który upoważniałby zarządzającego ruchem do wydawania zezwoleń zarówno na przejazd po przedmiotowej drodze powiatowej pojazdów normatywnych dla tej kategorii drogi , jak również do przejazdu po obiektach mostowych usytuowanych w ciągu tej drogi w związku z obowiązującymi ograniczeniami. Zauważyć należy , że jeżeli prawo przejazdu po ww. obiektach mostowych wynikało z zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, to zbędne było wydawanie zezwoleń po dacie zatwierdzenia tego projektu. W związku z powyższym należy stwierdzić , że uprawnienia skarżącej do przejazdów nie wynikały bezpośrednio z mocy prawa - publicznego , czy miejscowego - lecz z faktu wydania zakwestionowanych zezwoleń . Rozstrzygnięcie to nazwane zezwoleniem - w ocenie Sądu - stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art.104 Kpa. To organ - ZD - rozstrzygnął w wydanych zezwoleniach o uprawnieniu skarżącej do tych przejazdów w sposób władczy i jednostronny. Wolą organu - ZD - było rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie uprawnienia skarżącej do ww. przejazdów. Sprawa ta ma więc charakter sprawy administracyjnej, a rozstrzygnięcie stanowi decyzję administracyjną . Postępowanie w sprawie przejazdów zostało wszczęte na wniosek skarżącej , w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne (co wynika z treści zezwoleń) , a rozstrzygnięcie przybrało formę decyzji nazwanej zezwoleniem. W sprawie orzekał organ - ZD - uprawniony do wydawania decyzji w zakresie organizacji ruchu (art. 64 i art. 65 ww. ustawy o ruchu drogowym ). Za decyzję uznaje się takie oświadczenie woli organu administracyjnego , które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie , zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku) - postanowienie NSA z dnia 04.02.2009r. sygn. akt II GSK 711/08. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie . Pomiędzy skarżącą , a organem - ZD - został nawiązany stosunek administracyjnoprawny , w ramach którego oświadczenie woli organu administracyjnego przybrało formę zezwolenia, które wywarło skutki prawne w sferze tego stosunku poprzez przyznanie skarżącej uprawnienia do przejazdów. Wskazane okoliczności przesądzają zatem o tym , że wydane zezwolenia stanowią decyzje administracyjne. Decyzja rozstrzygająca konkretną sprawę i skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata, musi spełniać przesłanki określone w art.107 Kpa , a zatem musi posiadać oznaczenie organu administracji, datę wydania , oznaczenie strony, rozstrzygnięcie , uzasadnienie faktyczne i prawne , pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Cztery , spośród wymienionych elementów są traktowane jako konstytutywne tj. takie , których istnienie decyduje o tym , że mamy do czynienia z decyzją administracyjna. Należą do nich : oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt , wskazanie adresata aktu , rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie zakwestionowane zezwolenia spełniają powyższe , konstytutywne kryteria decyzji administracyjnej. Zgodzić należy się z organem odwoławczym , że przedmiotowe zezwolenia te nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o środkach odwoławczych. Te okoliczności nie zmieniają jednak oceny , że akt taki nadal pozostaje decyzją. Sąd podzielił również stanowisko tego organu, że w przepisach prawa materialnego brak jest normy prawnej do wydania decyzji administracyjne zezwalającej na przejazd pojazdów normatywnych. Podstawą tą nie może być art.10 ust.5 ww. ustawy o ruchu drogowym zawierający ogólna normę kompetencyjną dla starosty jako zarządzającego ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Oznacza to , że zakwestionowane zezwolenia, będące decyzjami administracyjnymi , zostały wydane bez podstawy prawnej , a zatem zachodziła podstawa do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art.156 § 1 pkt.2 Kpa. Wada przesądzająca o nieważności tych zezwoleń ma charakter materialny i tkwi w nich samych jako akcie stanowiącym stosunek prawny. Zezwolenia te zostały wydane , mimo braku podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego . Organ -ZD - będąc uprawnionym - co do zasady - do wydawania zezwoleń na podstawie ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym , błędnie przyjął , iż zezwolenia takie może wydać na przejazd po drodze nr [...] R - S - J w odniesieniu do pojazdów normatywnym dla drogi powiatowej (art.41 ust.3 ww. ustawy o drogach publicznych ) oraz do wyłączenia ograniczeń wynikających ze znaków drogowych usytuowanych w ciągu tej drogi , przy wjeździe na obiekty mostowe nr [...] i nr [...] w miejscowości R. Okolicznością bezsporną jest , że przejazd po ww. drodze pojazdów objętych zakwestionowanymi zezwoleniami nie wymagał żadnych zezwoleń , natomiast wjazd na ww. obiekty mostowe mógł wynikać z zatwierdzonego projektu organizacji ruchu , a nie z zezwolenia organu administracji publicznej . W ocenie Sądu , charakter tych wad jest rażący , co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowych zezwoleń. Odnosząc się do kwestii zasadności wstrzymania wykonania zakwestionowanych zezwoleń , Sąd w całości podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako zgodne z prawem. Zaskarżone postanowienie , wbrew zarzutom skargi, dotyczyło wstrzymania wykonania zezwoleń będących decyzjami administracyjnymi, a prawdopodobieństwo , iż są one dotknięte wadą nieważności zostało wykazane przez organ w uzasadnieniu tego aktu. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego , że ocena, czy wystąpiła w sprawie przesłanka "prawdopodobieństwa", a nie "uprawdopodobnienia" , należy do organu prowadzącego postępowanie i oceny tej organ zobligowany jest dokonać z urzędu. jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010r. , sygn..akt l OSK 725/09, Lex nr 595493 , przesłanką zastosowania art.159 § 1 Kpa jest " prawdopodobieństwo" , a nie "uprawdopodobnienie" . Czym innym jest wystąpienie prawdopodobieństwa , a czym innym uprawdopodobnienie , czy to przez organ , czy to przez stronę , faktu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 Kpa, a organ stosując art.159 § 1 Kpa nie musi dowodzić , że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia , że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art.156 § 1 pkt.2 Kpa. Podnieść należy , że wstrzymanie wykonania zezwoleń , wobec których zachodziło prawdopodobieństwo wystąpienia wskazanej wady jest niezależne od stopnia tego prawdopodobieństwa i nawet przy nieznacznym jego stopniu organ powinien pomniejszyć skutki , które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzających ich nieważność. Nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zezwoleń ma również okoliczność , że zezwolenia te miały charakter decyzji konstytutywnych , a zatem przyznawały skarżącej uprawnienia , które nie wynikały z obowiązujących przepisów , wobec których to uprawnień organ powziął wątpliwości co do istnienia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę ich przyznania. Reasumując należy stwierdzić , że Sąd dokonując kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć tj. postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oraz zaskarżonych decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwoleń ZD i pod względem ich zgodności z prawem - uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania tych rozstrzygnięć. Skargi nie mogły być uwzględnione , ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organu nie dają podstawy do ich uchylenia . Sąd uchyla zaskarżone rozstrzygnięcia na podstawie art.145 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu , jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy . W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień w odniesieniu do zaskarżonych rozstrzygnięć , dlatego należało orzec jak w sentencji.