III SA/Kr 390/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 17 lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. 2013.267; dalej: k.p.a.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. A. K. wystąpiła do Wójta Gminy o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. Wójt Gminy ustalił skarżącej wysokość opłaty za pobyt w Domu [...] w K na kwotę 1.683,05 zł miesięcznie. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 12 grudnia 2014 r. Następnie w dniu 12 grudnia 2014 r. skarżąca złożyła w siedzibie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oświadczenie, w którym zrezygnowała z umieszczenia jej i jej syna w Domu [...] w K. Skarżąca wskazała, że od stycznia 2015 r. będzie poddana dwumiesięcznej rehabilitacji w szpitalu w B, a opiekę nad jej synem będzie sprawował wówczas jej wnuk oraz opiekunka. Z kolei w dniu 30 grudnia 2014 r. w siedzibie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zostało złożone pismo procesowe oznaczone jako odwołanie od decyzji nr [...], zaadresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismo to nie zawierało oznaczenia stron ani podpisu. Organ pierwszej instancji wezwał zatem skarżącą o jego podpisanie w terminie siedmiu dni. Wezwanie to doręczono skarżącej w dniu 12 stycznia 2015 r., a w dniu w dniu 15 stycznia 2015 r. skarżąca złożyła podpisane pismo procesowe. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W jego uzasadnieniu Kolegium podało, że termin na złożenie odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r., doręczonej skarżącej w dniu 12 grudnia 2014 r. upłynął w dniu 29 grudnia 2014 r. Organ podkreślił, że w decyzji organu pierwszej instancji zawarto prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Wobec tego Kolegium uznało, że złożenie odwołania dopiero w dniu 30 grudnia 2014 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. W dniu 23 marca 2014 r. A. K. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na powyższe postanowienie, wskazując, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione w terminie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269 ), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U.2012.270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należało zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12; LEX nr 1497908). Sąd zauważa, że prawidłowe zastosowanie przytoczonego przepisu wymaga w pierwszej kolejności ustalenia daty doręczenia kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji, a następnie daty złożenia odwołania. W realiach rozpoznawanej sprawy nie było sporu co do daty doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji. Okoliczność ta została trafnie ustalona na podstawie zapisków znajdujących się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji. Z kolei ustalając rzeczywistą datę wniesienia odwołania organ musi mieć na uwadze, że zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (ponadto na gruncie postępowania administracyjnego w sprawach pomocy społecznej, faktyczny brak wymogów formalnych odwołania potęguje choćby brzmienie art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który stanowi, że odwołanie od decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej może złożyć inna osoba za zgodą osoby ubiegającej się o świadczenie). W tym zakresie wypada zauważyć, że o charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie nazwa lub intencje organu, do którego zostało skierowane (zob. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 445/12; LEX nr 1136704). Z tego względu, organy administracji mają obowiązek badać z urzędu treść żądania strony. Powinno to przejawiać się w dokładnej i obiektywnej ocenie zawartego w nim opisu stanu faktycznego, żądania oraz ewentualnych wniosków. Organ powinien też dążyć do ustalenia celu jakim kierowała się strona wnosząc dany środek i działać w sposób najbardziej dla strony właściwy. Forma jaką nadano pismu nie jest zatem wiążąca (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 522/11; LEX nr 1090344). Toteż każde pismo strony, z którego wynika wola dalszego czy ponownego rozpatrzenia jej sprawy, powinno być przez organ potraktowane jako pismo uruchamiające dalszy dopuszczalny prawnie etap kolejnego rozpatrywania tej sprawy przez inny organ lub sąd. Wystarczy, gdy z treści pisma wynika, że dotychczasowe załatwienie sprawy nie satysfakcjonuje strony (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2070/09; LEX nr 617989). Z kolei w sytuacji, w której nawet treść pisma nie wskazuje jednoznacznie na intencję wszczęcia postępowania odwoławczego, rzeczą organu jest wezwanie strony o wyjaśnienie, czy dana czynność procesowa stanowi odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 704/14, LEX nr 1636373; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1034/12 , LEX nr 1352691; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 48/10, LEX nr 675248). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zarówno Wójt Gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznały jednomyślnie, że skarżąca złożyła odwołanie dopiero w dniu 30 grudnia 2014 r. Przedmiotowe pismo strony zostało bowiem skierowane do organu odwoławczego, oznaczono je jako "odwołanie" i wyraża ono niezadowolenie z decyzji organu pierwszej instancji. Sąd wskazuje jednak, że nie jest to pierwsza czynność skarżącej, dokonana w kontrolowanym postępowaniu po doręczeniu jej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r. i odnosząca się do sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. Już bowiem w dniu 15 grudnia 2014 r. skarżąca stawiła się w urzędzie organu pierwszej instancji i złożyła oświadczenie, spisane przez pracownika socjalnego, a następnie podpisane przez skarżącą. W oświadczeniu tym skarżąca zrezygnowała z umieszczenia jej i jej syna w placówce pomocy społecznej. Innymi słowy, skarżąca złożyła oświadczenie, w którym odniosła się do zagadnienia rozstrzygniętego decyzją organu pierwszej instancji, a woli skarżącej wyrażonej w tym oświadczeniu nie da się pogodzić z treścią wspomnianej decyzji z dnia [...] 2014 r. W ocenie Sądu treść oświadczenia skarżącej z dnia 15 grudnia 2014 r. powinna co najmniej wzbudzić wątpliwości organu co do treści i rzeczywistych intencji skarżącej i w tym celu organ powinien był zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie, czy oświadczenie to należy traktować jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r. Jak już bowiem wyżej wskazano, w oświadczeniu tym skarżąca zawarła tezy niedające się pogodzić z kierunkiem kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem jedynym co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz (zob. postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 166/09, LEX nr 557050). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzegł natomiast taki element w omawianym oświadczeniu skarżącej z dnia 15 grudnia 2014 r. Okoliczność , że złożone oświadczenie stanowiło odwołanie od decyzji potwierdziła treść skargi , w której skarżąca napisała "nadmieniam że odwołanie to było dołączone w należytym terminie a nie po upływie 14-tu dni". Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalając datę wniesienia odwołania pominęło bowiem czynność procesową strony, która stanowiła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i została dokonana w otwartym terminie z art. 129 § 2 k.p.a. Z tej przyczyny na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Z ich uwzględnieniem organ oceni zatem procesowy charakter oświadczenia skarżącej złożonego w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 15 grudnia 2014 r. i następnie przeprowadzi adekwatne postępowanie. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.