III SA/Kr 413/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Piotr Głowacki WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku postanawia: I. skargę odrzucić II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis w kwocie 200 zł (dwieście złotych) III. Syndyk Masy Upadłości Firmy A S.A. w upadłości (dalej: Syndyk) wniósł w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. do Burmistrza Gminy o stwierdzenie nadpłaty i zwrot opłat za zajęcie pasa drogowego. Jako podstawę prawną żądania Syndyk wskazał art. 72 w związku z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 848; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 800, dalej: O.p.). Burmistrz Gminy (dalej: organ I instancji, Strona Skarżąca) postanowieniem z dnia [...] 2017 r., znak [...] orzekł o zwrocie wniosku Syndyka o zwrot opłat za zajęcie pasa drogowego, z uwagi na fakt, że w sprawie określonej we wniosku właściwy jest sąd powszechny. Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: K.p.a.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zwrot opłat za zajęcie pasa drogowego należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego, nieuzasadnione bowiem jest traktowanie wpłaconych przez Firmę A SA kwot jako nadpłatę. Uszczerbek wskazywany przez wnioskodawcę może podlegać kompensacji, aczkolwiek nie w postępowaniu podatkowym prowadzonym w trybie art. 72 i nast. O.p., lecz w sądowym postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się na podstawie art. 417 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1025). Syndyk wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: organ II instancji) postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r. znak [...], na podstawie art. 66 § 3 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi l instancji celem ponownego rozpatrzenia. Burmistrz Gminy, reprezentujący Gminę, działający przez radcę prawnego, wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uzasadniając legitymację skargową Strony Skarżącej (jako organu Gminy) do złożenia skargi, podniesiono, że jednostka samorządu terytorialnego działa zarówno w sferze dominium, jak i imperium. W stosunkach cywilnoprawnych działa jak każda inna osoba prawna, jest więc uprawniona do występowania przed sądem powszechnym na ogólnych zasadach (dominium). W sferze publicznoprawnej jednostka samorządu terytorialnego, a ściślej - jej organy, występują w roli podmiotu administracyjnego, władczego (imperium). Strona Skarżąca wskazała, że w sprawie niniejszej Burmistrz Gminy nie był organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej. Zdaniem Strony Skarżącej sytuacja taka, w której na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie zgadza się ze stanowiskiem wnioskodawcy, twierdząc, że nie jest właściwa droga postępowania administracyjnego, a właściwy do orzekania jest sąd powszechny i stanowisko takie kwestionuje organ II instancji, stanowi o istnieniu interesu prawnego, a wiec o legitymacji Strony Skarżącej w niniejszej sprawie. Strona Skarżąca podkreśliła, że podstawą do wydania przez Burmistrza postanowienia o zwrocie jest przepis prawa proceduralnego, tj. art. 66 § 3 K.p.a., a nie przepis prawa materialnego, z którego wynikałoby władztwo Burmistrza Gminy w sferze imperium. Zdaniem Strony Skarżącej konieczność dokonania oceny czy złożony wniosek ma charakter roszczenia cywilnoprawnego czy publicznoprawnego uzasadnia interes prawny w niniejszym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie, w razie odmiennej oceny legitymacji skargowej Strony Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: P.p.s.a.). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zasadniczym kryterium dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot uprawniony, tj. taki, któremu przepisy prawa przyznają legitymację procesową do złożenia i popierania skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot do tego legitymowany. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak określonej legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny w toku postępowania, przy czym stwierdzenie jej braku po stronie skarżącego powoduje – co do zasady – konieczność oddalenia skargi. Niemniej jednak, w określonych sytuacjach, m.in., gdy skargę wnosi podmiot niemieszczący się w żadnej z ww. grup podmiotów wskazanych w art. 50 P.p.s.a., który a limine nie może mieć legitymacji skargowej lub też, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny (np. gdy skarga została złożona przez organ I instancji), zasadne będzie odrzucenie takiej skargi, a nie jej oddalenie (por. postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10). W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające postanowienie Burmistrza Gminy o zwrocie wniosku o zwrot opłat za zajęcie pasa drogowego i przekazujące sprawę organowi l instancji celem ponownego rozpatrzenia. Skargę wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji. W związku z tym należy wskazać, że na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wyrażony w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. (odpowiednio art. 13 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 § 3 O.p.). Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego rozstrzygniecie w sprawie administracyjnej, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do orzekania w sprawie indywidualnej, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 482/14; z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12 oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42-44; J. P. Tarno "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura; T. Woś - glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70-80). Reasumując, w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy wydane rozstrzygniecie wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Organ pierwszej instancji nie może skarżyć rozstrzygnięcia organu drugiej instancji do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie obowiązujące przepisy prawne nie pozostawiają wątpliwości, iż Burmistrz Gminy wydając postanowienie o zwrocie wniosku Syndyka, występował w kontrolowanym postępowaniu w charakterze organu wyposażonego w kompetencję do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 72 § 1 pkt 1 O.p., na który powoływał się w swoim wniosku Syndyk, za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Stosownie natomiast do art. 165 § 1 O.p. postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z § 3 art. 165 O.p. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu, z zastrzeżeniem art. 165a. Z kolei w myśl art. 75 § 1 O.p. jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Jak słusznie wskazał organ I instancji, przepisy O.p., stosownie do art. 2 § 1 pkt 1 tej ustawy, stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Organem takim, w świetle art. 13 § 1 pkt 1 O.p. jest m.in. wójt, burmistrz, prezydent. Zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 19 października 2012 r., opłaty określone w (...) art. 40 ust. 3 (za zajęcie pasa drogowego) (...) oraz kary pieniężne określone w (...) art. 40 ust. 12, (...) są przekazywane odpowiednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Z kolei w myśl art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077) do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Nie ulega zatem wątpliwości, że co do zasady możliwe jest stosowanie przepisów dotyczących nadpłaty także w odniesieniu do opłat za zajęcie pasa drogowego. Podsumowując zatem wykładnię powyższych regulacji, nie powinno budzić również wątpliwości, że wniosek (podanie) o stwierdzenie nadpłaty, wszczyna postępowanie administracyjne, zaś od daty złożenia wniosku podmiot będący gospodarzem postępowania (w sprawie Burmistrz Gminy) ma przymiot organu I instancji. Dopiero w trakcie toczącego się postępowania, organ I instancji mógł rozstrzygać, czy opłaty z tytułu zajęcia pasa drogi publicznej stanowią opłatę lub inną należność, w rozumieniu art. 2 O.p., następnie czy należy stosować w tym wypadku przepisy Działu III O.p., a w szczególności przepis art. 72. W ramach tegoż wszczętego już postępowania organ I instancji ustala także, czy w omawianym stanie faktycznym i prawnym ma do czynienia z nadpłatą oraz czy Syndyk ma możliwość domagania się zwrotu wpłaconych opłat w oparciu o powołane we wniosku przepisy. Należy podkreślić, że w takim właśnie wypadku gmina wydająca (przez swoje organy) rozstrzygnięcia administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako reprezentant państwa. Odnosząc się do argumentacji skargi, odnośnie sfery imperium i dominium, a także oparcia kwestionowanego postanowienia na normie proceduralnej, należy wskazać, że niedopuszczalności łączenia roli beneficjenta kompetencji jurysdykcyjnej i roli strony, nie eliminuje to, że miałyby one wynikać z różnego typu norm – odpowiednio, norm kompetencyjnych zaliczanych do szeroko rozumianego prawa administracyjnego i norm prawa prywatnego regulujących stosunki cywilnoprawne i sposób reprezentacji podmiotów uczestniczących w obrocie cywilnoprawnym. W takim przypadku niejako pierwszeństwo mają owe normy kompetencyjne – w tym sensie, że właściwy organ niezmiennie może i powinien czynić z nich użytek. Siłą rzeczy nie ma on wtedy uprawnień procesowych, ani własnych w ścisłym tego słowa znaczeniu, ani jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną (osobę prawa cywilnego) – i to nawet w sytuacji, w której potencjalnie, tzn. przy innym ulokowaniu kompetencji jurysdykcyjnej, byłyby one jego udziałem z uwagi na materialnoprawne zaangażowanie w sprawę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 758/17). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury i piśmiennictwa. Ponadto zwrócić należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. (sygn. akt K 32/08). Rozpoznając skargą Gminy Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 P.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. Trybunał zaznaczył, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego obejmuje tę sferę ich działania, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność. Jednostki samorządu mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym. Mogą również dochodzić praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach, gdy są adresatami m.in. decyzji administracyjnych. Pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności bardziej akcentuje aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony ukierunkowanych na zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań publicznych. Zakłada też, pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do sposobów jej urzeczywistnienia. Zdaniem Trybunału art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy. Są także zgodne z Konstytucją przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Podsumowując, skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji jest niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. Skoro skarga jest niedopuszczalna, nie było także dopuszczalne merytoryczne rozpatrywanie przez Sąd zawartych w niej wniosków i zarzutów. Na marginesie jedynie wypada stwierdzić, że trafny jest pogląd, że opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). Jeśli obowiązek uiszczenia tej opłaty obciążał spółkę A S.A., na podstawie decyzji i decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu wskutek stwierdzenia ich nieważności, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa i opłaty zostały uiszczone, to podmiot ten (Syndyk) jest legitymowany do złożenia wniosku w którym żąda ich zwrotu. Zatem organ I instancji winien rozpatrzyć wniosek inicjujący postępowanie zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, badając w pierwszej kolejności, czy nie wystąpiły przeszkody formalne do jego załatwienia (np. upływ terminu do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty - art. 79 § 2 O.p.), a w przypadku ich braku rozpatrzyć merytorycznie wniosek Syndyka. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt. II postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.