III SA/Kr 437/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2016r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Miasta z dnia 16 grudnia 2015r. nr [ ] w przedmiocie ustanowienia uprawnień do bezpłatnych przejazdów środkami Komunikacji Miejskiej w K. na podstawie dowodu rejestracyjnego samochodu osobowego w sytuacji wystąpienia przekroczenia określonych poziomów szkodliwych substancji w powietrzu postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 4 marca 2016r. W. L. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 16 grudnia 2015r. nr [....] w sprawie ustanowienia uprawnień do bezpłatnych przejazdów środkami Komunikacji Miejskiej w K. na podstawie dowodu rejestracyjnego samochodu osobowego w sytuacji wystąpienia przekroczenia określonych poziomów szkodliwych substancji w powietrzu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zrekonstruowana z uchwał Rady Miasta dyrektywa powinnego postępowania nakazuje mu, jako korzystającemu z usługi przewozu osób w komunikacji publicznej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej K., posiadanie ważnego biletu, a w razie jego braku do uiszczenia opłaty dodatkowej. Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadza dla innego korzystającego z usługi przewozu uprawnienie do uniknięcia tych opłat poprzez okazanie dowodu rejestracyjnego samochodu osobowego. Skarżący stwierdził, że ustawodawca nie wprowadził w ustawach regulujących przewóz osób i opłaty za ten przewóz kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada miasta przy doborze osób uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za usługę przewozu (poza wyjątkami przewidzianymi np. w ustawie o systemie oświaty) pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie miasta. Zdaniem skarżącego, nie oznacza to jednak dowolności rady miasta przy określaniu tych kryteriów. Ważnym ograniczeniem są normy Konstytucji określające podstawowe zasady prawa stanowionego przez organy państwa prawnego. Skarżący uważa, że organy nie mogą stanowić norm prawnych, które różnicują uprawnienia obywateli należących do tej samej kategorii osób i znajdujących się w jednakowej sytuacji faktycznej – bez uzasadnionej przyczyny i w oderwaniu od zasad sprawiedliwości. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała bezpodstawnie różnicuje w prawach osoby korzystające z komunikacji publicznej odwołując się do kryterium posiadania przez te osoby dowodu rejestracyjnego samochodu osobowego, który to fakt pozostaje bez żadnego związku z wykonywaną usługą przewozu komunikacja miejską. Poza tym z prawa do bezpłatnego przejazdu będą mogły korzystać osoby nie mieszkające w K., nie płacące tu podatków dochodowych od osób fizycznych, a nie będą mogli korzystać nie posiadający samochodu osobowego mieszkańcy K., a z ich podatków dochodowych od osób fizycznych finansowana jest w części Komunikacja Miejska w K. Skarżący zauważył również, że zaskarżona uchwała umożliwia też skorzystanie z bezpłatnego przejazdu przez inną osobę, a nawet grupę osób po udostępnieniu im dowodu rejestracyjnego przez właściciela pojazdu, bo uchwała nie ogranicza uprawnień do bezpłatnych przejazdów do właściciela pojazdu, ale nadaje takie uprawnienie każdoczesnemu okazicielowi dowodu rejestracyjnego. Zdaniem skarżącego, nie do pogodzenia z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej jest sytuacja, w której jedni pasażerowie komunikacji miejskiej dysponujący dowodem rejestracyjnym samochodu osobowego mogą korzystać z przywileju bezpłatnego przejazdu, zaś innym pasażerom, chcącym uniknąć dłuższego przebywania w zanieczyszczonym środowisku, odmawia się tego uprawnienia z powodów, za którymi nie przemawiają usprawiedliwione argumenty, lecz przypuszczenia i szacunki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. m.in. wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2 oraz z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69) Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). W rozpoznawanej sprawie skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w nierównym traktowaniu osób w zakresie powinności świadczenia opłat za usługi przewozu osób w komunikacji miejskiej na rzecz gminy. Zdaniem skarżącego, nie do pogodzenia z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej jest sytuacja, w której jedni pasażerowie komunikacji miejskiej dysponujący dowodem rejestracyjnym samochodu osobowego mogą korzystać z przywileju bezpłatnego przejazdu, zaś innym pasażerom odmawia się tego uprawnienia. Należy zauważyć, że zasada równości oraz zakaz dyskryminacji, wynikające z art. 32 Konstytucji RP oznaczają, że wszyscy mają prawo do równego traktowania i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W znaczeniu formalnym zasada równości oznacza konieczność równego, a więc takiego samego traktowania przez prawo wszystkich adresatów norm, bez jakiegokolwiek różnicowania. Równość w znaczeniu materialnym oznacza natomiast, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących określoną grupę osób. Zasada tak rozumiana służy zagwarantowaniu równych szans poszczególnym podmiotom. Wskazuje się przy tym, że na gruncie polskiej ustawy zasadniczej i opartym na niej orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mamy do czynienia z zasadą równości wobec prawa w znaczeniu materialnym. Od ogólnej zasady równości dopuszcza się bowiem wyjątek w postaci tak zwanej dyskryminacji pozytywnej, urzeczywistniającej zasadę równości szans, a polegającej na aktywnym preferowaniu pewnych grup, wówczas gdy jest to konieczne dla doprowadzenia do stanu faktycznej równości. Zasada równości nie może zatem być rozumiana w znaczeniu formalnym, a więc jako wartość bezwzględna i absolutna, jej granice wyznaczają bowiem inne zasady i normy konstytucyjne. O naruszeniu tej zasady można mówić dopiero wówczas, gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o przepisy konstytucyjne (por. wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012r., I OSK 997/12 i z dnia 14 marca 2006r., I OSK 67/06, Lex nr 198281). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji lepiej odpowiadających stosunkom społecznym. Zasada równości nie powinna zatem być rozumiana w sposób, który uniemożliwia prawodawcy wprowadzenie regulacji korzystniejszych dla podmiotów pewnych stosunków prawnych. Przyznanie bowiem określonej grupie osób pewnych preferencji nie oznacza obowiązku przyznania takich preferencji innym. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie czy doszło do naruszenia zasady równości konieczne jest ustalenie cechy relewantnej, czyli kryterium według którego oceniać się będzie sytuację danych podmiotów, jako adresatów ocenianych norm prawnych. Stwierdzenie nierówności w traktowaniu obywateli możliwe jest tylko w odniesieniu do podmiotów podobnych, a więc porównywalnych (por. m. in. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 maja 2001r., K 5/01, OTK 2001/4/87). Analiza argumentów przywołanych w niniejszej sprawie przez skarżącego na uzasadnienie jego legitymacji skargowej prowadzi do wniosku, że nie wskazał on żadnych konkretnych przesłanek, które potwierdzałyby, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący odwołuje się jedynie do ogólnych zasad równości i sprawiedliwości zarzucając, że zaskarżona uchwała te zasady narusza. Podniesiona przez skarżącego argumentacja koncentruje się zatem na kwestionowaniu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, zarzucając tej uchwale naruszenie zasady równości i sprawiedliwości. Skarżący nie wykazał natomiast naruszenia zaskarżoną uchwałą jego własnej, indywidualnej sytuacji prawnej, nie powołał się na następstwo zaskarżonej uchwały w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień dotychczas posiadanych lub nałożenia na niego nowych obowiązków. Skarżący nie wskazał, że zaskarżona uchwała wprowadzająca dodatkowe zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za przejazdy środkami komunikacji miejskiej w K. w razie przekroczenia określonego poziomu zanieczyszczenia powietrza, pozbawiła go dotychczas posiadanych przez niego ulg w obowiązku ponoszenia takiej opłaty, lub też że wprowadziła dodatkowe obciążające go obowiązki. Brak też w obowiązującym systemie prawnym normy, który stwarzałby dla każdego swoiste prawo podmiotowe do ulgowych przejazdów środkami komunikacji zbiorowej w sytuacji przekroczenia określonego poziomu zanieczyszczenia powietrza. Skoro skarżący nie wykazał, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia - nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powodu braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Wobec braku w niniejszej sprawie legitymacji procesowej skarżącego, nie było możliwe rozpoznanie jego zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Z art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z tego powodu w niniejszej sprawie Sąd skargę odrzucił. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.