III SA/Kr 440/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. G. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 grudnia 2024 r. nr NS.906.57.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego D. G. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 24 grudnia 2024 r. nr NS.906.57.2024 uchylił decyzję płatniczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 3 października 2024 r. nr 179/2024 - obciążającą skarżącego opłatą w kwocie 388 zł za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z kontrolą i analizą dokumentacji w postępowaniu o uzgodnienie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących, na dz. Nr [...] w miejscowości R., dla którego inwestorem jest skarżący - w zakresie wysokości opłaty i ustanowił nową opłatę w wysokości 387 zł oraz utrzymał w mocy ww. decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 17 września 2024 r. do PPIS w Dąbrowie Tarnowskiej wpłynął wniosek w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. W odpowiedzi na wniosek, PPIS w dniu 23 września 2024 r. wydał postanowienie znak: NNZ.90831.264.2024 rozstrzygając o uzgodnieniu projektu decyzji będącej przedmiotem wniosku, pozytywnie, bez zastrzeżeń, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Następnie PPIS wydał ww. decyzję płatniczą z 3 października 2025 r. nr 179/2024 w sprawie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, związane z uzgodnieniem pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego, zakończonego wydaniem postanowienia z dnia 23 września 2024 r. Decyzja płatnicza wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Zarządzenia Nr 3/2024 z dnia 20 marca 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Dąbrowie Tarnowskiej w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Tarnowskiej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W odwołaniu skarżący podniósł, że ww. decyzja płatnicza została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż przepis ten nie statuuje obowiązku przeprowadzenia nadzoru w każdej sprawie o warunkach zabudowy. Skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego "z dnia 23 maja 2023 r. II OSK 501/2", z którego wynika, że norma dotycząca działania PIS w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego o uzgadnianiu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych nie oznacza, że istnieje generalny obowiązek dokonywania takiego uzgodnienia w każdym przypadku ustalania warunków zabudowy. Ponadto skarżący zarzucił rażącą niewspółmierność wysokości naliczonej opłaty i błędne przyjęcie stawki godzinowej. W dalszej części uzasadnienia MPWIS wyjaśnił, że sprawa wszczęta wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, w tym również uzgodnienie projektu decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zgodnie z art. 3 pkt 1 a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy do zadań wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o których mowa wart. 36 ust. 1 ww. ustawy. Jak podkreślił organ, sprawowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może łączyć się z wydawaniem postanowień, o których mowa w art. 106 k.p.a. W związku z wydaniem takiego postanowienia zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tylko zmiana uregulowań prawnych przez ustawodawcę mogłaby spowodować, że tego rodzaju działania organu administracji nie wiązałyby się z koniecznością uiszczania opłaty. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie ww. przepisu, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane, jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji. Organ podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej cyt. "opłaty o której mowa w art. 36 ust. 1 nie pobiera się jeśli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a tym samym, że taka opłata może być nałożona tylko w przypadku wykrycia uchybień w zakresie przepisów higieniczno-sanitarnych, a nie za sporządzenie postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy". Wykładnia językowa przepisu art. 36 ust. 2 ustawy wprost prowadzi do wniosku, że odstąpienie od pobrania opłaty sanitarnej odnosi się do sytuacji, w której w wyniku badań nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych i dotyczy to wyłącznie czynności wchodzących w zakres bieżącego nadzoru sanitarnego. Kwestia stwierdzenia lub niestwierdzenia zruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w przypadku sprawowania nadzoru zapobiegawczego w zakresie obowiązku pobrania opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy jest irrelewantna. MPWIS wyjaśnił w tym miejscu, że nałożona opłata oraz jej wysokość została ustalona w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, jak również wewnętrzne, wydane na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem organu odwoławczego, w uzasadnieniu decyzji, PPIS w Dąbrowie Tarnowskiej wskazał konkretne dokumenty, które podlegały analizie, a w efekcie stanowiły podstawę do wydania merytorycznego stanowiska w sprawie. Do czynności tych, w przedmiotowej sprawie zaliczono: kontrolę kompletności przedłożonej przy wniosku dokumentacji oraz jej analizę i ocenę, tj.: analizę kserokopii wniosku o wydanie warunków zabudowy, kserokopii kopii map zasadniczych w skali 1:1000, kserokopii kopii fragmentu SUiKZG Radgoszcz, kserokopii wykazu stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym, kserokopii projektu decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy R. znak: [...] wraz z kserokopią załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] oraz kserokopią załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy znak: [...]. Wskazana analiza polegała na ocenie informacji zawartych w przedłożonej dokumentacji w odniesieniu do wpływu planowanych zamierzeń na życie i zdrowie ludzi oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w odniesieniu do wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zatem opłata, o której mowa w ww. decyzji została ustalona za konkretne czynności tj. analizę, załączonej do wniosku w przedmiocie uzgodnienia dokumentacji, co wynika również z przedstawionej w decyzji kalkulacji kosztów. W ocenie MPWIS, koszty związane z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zostały szczegółowe wskazane i opisane, co spełnia wymogi dla ustalenia opłaty. Została też wskazana podstawa prawna ich naliczenia. Jednocześnie, Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę, że w decyzji płatniczej w przedstawionej tabelce w punkcie 1.3, tj. koszty bezpośrednie materiałowe (w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych), niepotrzebnie uwzględniona i naliczona została kwota 0,20 zł (koszt papieru i koszt wydruku). Po weryfikacji kosztów z pomniejszeniem opłaty o 0,20 zł, stwierdzono, że łączna kwota opłaty wyniesie 387,27 zł, co zmienia ostateczną ustaloną w decyzji płatniczej opłatę wynoszącą po zaokrągleniu 387,00 zł. Tym samym uchylono przedmiotową decyzję z zakresie wysokości opłaty i ustanowiono nową opłatę w wysokości 387 zł oraz utrzymano w mocy decyzję w pozostałym zakresie. Inspektor podkreślił, że "inne czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmują czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. Wobec powyższego, czynności, które podjął organ I instancji w przedmiotowej sprawie, w ocenie MPWIS, w takim "merytorycznym związku", pozostają. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, MPWIS wskazał, że obowiązek pobierania opłat za czynności wykonane w ramach sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie jest uznaniowy lecz wynika wprost z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tryb i zasady ustalania opłat zostały natomiast określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Reasumując, w ocenie organu, wydana przez PPIS w Dąbrowie Tarnowskiej decyzja w przedmiocie nałożenia opłaty wydana została zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym, tym samym podniesione w odwołaniu zarzuty, nie mają usprawiedliwionych podstaw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: - naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ustaleniu opłaty za czynności nadzoru sanitarnego, podczas gdy takie uzgodnienia wymagane są tylko dla inwestycji celu publicznego, którą nie jest inwestycja skarżącego; - rażącą niewspółmierność wysokości naliczonej opłaty, biorąc pod uwagę nakład pracy pracownika stacji sanitarno-epidemiologicznej konieczny do zapoznania się z dokumentacją oraz błędne i nieuzasadnione przyjęcie stawki godzinowej w wysokości 99,30 zł, a także brak odniesienia się przez organ do zarzutów skarżącego w tym zakresie zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Tarnowskiej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli była decyzja Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 24 grudnia 2025 r. uchylająca decyzję płatniczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 3 października 2024 r. - obciążającą skarżącego opłatą w kwocie 388 zł za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w postępowaniu o uzgodnienie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących - w zakresie wysokości opłaty i ustanawiająca nową opłatę w wysokości 387 zł oraz utrzymująca w mocy ww. decyzję w pozostałym zakresie. Sąd zauważa, że stanowisko w przedmiocie zagadnienia podlegającego rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie zostało zaprezentowane m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 98/25. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. wyroku i przyjmuje je za własne. Stąd też zaprezentowana poniżej argumentacja stanowi powielenie stanowiska ww. Sądu, w zakresie odpowiadającym realiom niniejszej sprawy. Z akt wynikało, że podstawą do wyliczenia opłat była kalkulacja zawarta w decyzji płatniczej. Decyzja płatnicza wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Zarządzenia Nr 3/2024 z dnia 20 marca 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Dąbrowie Tarnowskiej w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Tarnowskiej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego W zaskarżonej decyzji tej, jako podstawę prawną jej wydania, organ wskazał: art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) w zw. z art.. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; Powołano także § 2-§ 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36 poz. 203); oraz wskazane wyżej Zarządzenie Nr 3/2024 z dnia 20 marca 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Dąbrowie Tarnowskiej . Jednakże, zdaniem Sądu, żaden z ww. przepisów nie stanowi podstawy prawnej do wyliczenia zastosowanego w zaskarżonej decyzji. W szczególności takiej podstawy prawnej nie stanowią powołane w decyzji § 2-§ 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat. Takiej też podstawy nie mogą również stanowić wewnętrzne przepisy zarządzenia Nr 3/2024 z dnia 20 marca 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Dąbrowie Tarnowskiej w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Tarnowskiej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Powołane ww. przepisy Zarządzenia Nr 3, mające charakter wewnętrznej regulacji, zostały wydane głównie na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powołany przepis stanowi, że: "Państwowy wojewódzki, państwowy powiatowy i państwowy graniczny inspektor sanitarny kierują działalnością odpowiednio wojewódzkiej, powiatowej i granicznej stacji sanitarno- epidemiologicznej11. Przepis ten wskazuje więc tylko organy, które kierują działalnością poszczególnych inspekcji, ale nie stanowi podstawy prawnej do wydawania aktów normatywnych będących w dalszej kolejności podstawą do nakładania na strony postępowania należnych organowi opłat. Jedynie w § 6 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia zawarto upoważnienie do określenia czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1 - przez dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. W ocenie orzekającego Sądu, redakcja tego przepisu nie upoważniała jednak (o czym szczegółowo poniżej) do nałożenia na stronę skarżącą opłaty za kontrolę i analizę dokumentacji poprzedzającej wydanie stanowiska w formie postanowienia. Podobnie, żaden z powołanych w decyzji płatniczej ww. przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 3 pkt 1 a, art. 12 ust. 1 i art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1) również nie stanowił podstawy do wyraźnego nałożenia na stronę postępowania konkretnych opłat, ani też nie wskazywał w jaki sposób je określać (ustalać). I tak, art. 3 pkt 1a stanowił, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei powołany dalej w podstawach prawnych zaskarżonej decyzji płatniczej, art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowił, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, z zastrzeżeniem ust. 1a. Następnie art. 36 ust. 1 powołanej ustawy przewidywał generalny obowiązek ponoszenia opłat za "(...) badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" wskazując, że "pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2" oraz dodając, że: "Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". Ostatni z powołanych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 37 ust. 1) przewidywał ogólną zasadę, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika więc z cytowanego brzmienia ww. przepisów - nie dotyczyły one w ogóle podstawy prawnej do ustalenia przez organ inspekcji sanitarnej opłaty za tzw. "inne czynności" wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Z kolei powołane w decyzji płatniczej §1 - § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. również nie stanowiły podstawy do sposobu kalkulacji opłat zastosowanej w zaskarżonej decyzji. Przepisy te właściwie odwołują się do nieokreślonej kategorii "badań laboratoryjnych oraz innych czynności (podkr. Sądu) wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" (§ 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W praktyce, jedynie § 6 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia daje podstawę do określenia czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1 przez dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. Niemniej jednak żaden przepis ustawy, ani tym bardziej rozporządzenia nie stanowił podstawy do wypełnienia przez organ władzy publicznej normatywną treścią ogólnego określenia zawartego w ustawie i rozporządzeniu tj. ustalenia jakie to czynności (tu: analiza dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia) mogą być podstawą do nałożenia na stronę postępowania należności publicznoprawnych. Na dobrą sprawę upoważnienie ustawowe (art. 36 ust 4 ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej) dawało właściwemu ministrowi upoważnienie do określenia jedynie sposobu "ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności (...) z uwzględnieniem kosztów ich wykonania". Brak było natomiast upoważnienia do określenia przez ministra do spraw zdrowia "rodzajów czynności", za które może być nakładana opłata. Podkreślić należy, że ustalona opłata ma charakter niepodatkowej należności budżetowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Organ ustalając jej wymiar odwołał się również do przepisów Ordynacji podatkowej (art. 2 § 2; art. 47 §1 i art. 63 §1). Biorąc pod uwagę poniżej prezentowane poglądy Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych o istotności ustawowego regulowania wszystkich elementów należności publicznoprawnych - w ocenie orzekającego Sądu takie działanie organu pozbawione było podstaw prawnych. Należałoby podkreślić, że ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani wykonawcze do niej ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. nie zawierały upoważnienia dla jakiegokolwiek dyrektora powiatowej jednostki sanitarno- epidemiologicznej do wydawania aktu normatywnego skutkującego określeniem podstawy kalkulacji należności o charakterze podatkowym. Z podstaw prawnych przytoczonych w zaskarżonej decyzji wynikało bowiem (i w tym zakresie orzekający Sąd ma identyczny pogląd), że ustalone w decyzji opłaty mają charakter daninowy i stosuje się do nich przepisy Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym Sąd zauważa, że generalną zasadą powszechnie uznawaną w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego jest, że wyłącznie ustawa (a nie akt niższego rzędu, a tym bardziej zarządzenie kierującego organem) może stanowić podstawę nakładania podatków, innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków (art. 217 Konstytucji RP). Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny chociażby w wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12 (argumenty zawarte w cz. IV pkt 3.6) istotny w sprawie art. 217 Konstytucji stanowił przedmiot wielokrotnych rozważań w orzecznictwie konstytucyjnym (zob. m.in. wyroki TK z: 19 lipca 2011 r., P 9/09; z 10 grudnia 2002 r., P 6/02; z 6 marca 2002 r., P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13; z 16 czerwca 1998 r., U 9/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 51; z 1 września 1998 r., U 1/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 63; z 9 lutego 1999 r., U 4/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 4; z 8 grudnia 2009 r., K 7/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 166). Dalej Trybunał Konstytucyjny podsumowywał, że "wyliczenie (...) zawarte w art. 217 Konstytucji] należy rozumieć jako nakaz uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, do których zaliczają się m.in.: określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż wyliczenie zawarte w art. 217 Konstytucji nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, zaś do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny" (cyt. wyrok o sygn. P 7/00). Poglądy te akceptowane są bez zastrzeżeń przez sądy administracyjne, które właśnie odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazują, że wielokrotnie zwracał on uwagę, iż "w wypadku prawa daniowego gwarancje dostatecznej określoności regulacji prawnych wynikające z zasady poprawnej legislacji ulegają istotnemu wzmocnieniu ze względu na treść art. 84 i art. 217 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 22 października 2018 r., II FSK 2983/17 i tam orzecznictwo). Sąd dostrzega, że ustalona opłata nie jest stricte podatkiem, ale zgodnie z powołanymi w zaskarżonej decyzji przepisami ustawy o finansach publicznych (art. 60 pkt 7 i art. 67 ust.1), jest niepodatkową należnością budżetową. Jednakże i w tym zakresie, art. 84 Konstytucji RP wymaga aktu rangi ustawowej określającego rodzaj daniny publicznoprawnej. W ww. wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12 (dotyczącym co do zasady opłat nakładanych i pobieranych przez organy samorządu terytorialnego za gospodarowanie odpadami) Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że art. 84 Konstytucji, choć niewątpliwie powiązany funkcjonalnie i merytorycznie z art. 217 Konstytucji, ma swój odrębny zakres normowania i znaczenie w procesie hierarchicznej kontroli norm. Odsyłając do bogatego orzecznictwa konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny przypominał, że z art. 84 Konstytucji wynika nakaz zachowania ustawowej formy dla świadczeń i ciężarów publicznych. Jak bowiem dalej argumentował Trybunał Konstytucyjny (cz. III; pkt 2.3 i 2.4 uzasadnienia ww. wyroku): "Władztwo daninowe, a w szczególności stanowienie podatków i innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg, umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, jest kompetencją zastrzeżoną dla organu władzy ustawodawczej, która bez specjalnego konstytucyjnego upoważnienia nie może być delegowana w drodze czynności konwencjonalnej na inne podmioty. Na gruncie obowiązującej regulacji konstytucyjnej władztwo to jest atrybutem władzy ustawodawczej i może być realizowane wyłącznie w formie ustawy (art. 84 i art. 217 w związku z art. 10 ust. 2 i art. 3 Konstytucji)". Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy podkreślić, że sposób ustalenia należnej opłaty wynika z kalkulacji stawki za 1 godzinę pracy (99,30 zł) i przyjętego czasu pracy (3 godziny) niezbędnego do wykonania kontroli i analizy dokumentacji. Dodatkowo doliczono koszty pośrednie w wysokości 30% (89,43 zł). Wartości te wynikają wyłącznie z ww. Zarządzenia nr 3i dołączonego do niego załącznika nr 3. W rozpatrywanej sprawie brak jest aktu rangi ustawowej (nie został ani powołany w zaskarżonych decyzjach, ani też faktycznie nie istnieje), który dawałby podstawę do ustalenia opłaty za kontrolę i analizę dokumentacji poprzedzającej wydanie stanowiska w formie postanowienia. W ocenie Sądu, nie negując teoretycznie prawnej możliwości ustalania opłat za "inne czynności w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", należy podkreślić, że w żadnej ustawie nie wskazano, aby czynności polegające na kontroli i analizie dokumentacji poprzedzającej wydanie stanowiska w formie postanowienia mogły stanowić taką "inną czynność" tj. mogły stanowić podstawę prawną naliczenia opłaty. Co więcej zaskarżona decyzja została wydana na skutek nałożonego art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa ta jednak nie na organ inspekcji sanitarnej (dokonujący jedynie uzgodnienia), ale na organ wydający decyzję o lokalizacji (tu: Burmistrza Miasta Chrzanowa) nakłada obowiązek analizy uzgodnienia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu. Jest to więc jedyny akt rangi ustawowej, w którym użyto określenia "analiza", a i to w części dotyczącej obowiązków nałożonych na inny organ. Natomiast z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że w rozpatrywanej sprawie nadzór zapobiegawczy polegał na uzgadnianiu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1a). Z akt administracyjnych nie wynika, aby w ramach tego nadzoru organ wykonał jakąkolwiek "czynność". Jako podstawę wymiaru opłaty organ I instancji samodzielnie (bo w żadnym z aktów prawnych nie określono katalogu czynności wykonywanych w ramach nadzoru zapobiegawczego) wskazał kontrolę i analizą dokumentacji. Zdaniem Sądu, tak określona czynność w praktyce jest tożsama z pobieraniem opłaty za wykonywane zadanie z ww. art. 3 ust. 1a Państwowej Inspekcji Sanitarnej tj. uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzgodnienie w praktyce wymaga uprzedniej operacji myślowej polegającej na przeanalizowaniu przesłanego wniosku wraz z dołączonymi dokumentami. W rozpatrywanej sprawie, nawet w ww. Zarządzeniu Nr 3 (abstrahując od konstytucyjnych zastrzeżeń Sądu do tego typu regulacji) nie wymieniono katalogu czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jedynie w sposób pośredni, w § 7 ww. Zarządzenia, Dyrektor wskazał, że przy ustalaniu opłat za inne czynności należy do kosztów bezpośrednich doliczyć : koszty związane z czynnościami kontrolnymi; koszty przeprowadzania oględzin i koszty analizy dokumentacji potwierdzających spełnienie wymagań sanitarnohigienicznych wynikających z ustawy o PIS lub przepisów odrębnych. Gdyby zaakceptować (ad absurdum) tego typu logikę to można byłoby dopuścić normatywne (tj. przez dyrektora powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej) dodatkowe wyliczenie kosztów np. związanych z wewnętrznymi uzgodnieniami pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznej lub jakiekolwiek inne aktywności zatrudnianych urzędników. Z tych to powodów orzekający w niniejszej sprawie Sąd w całej rozciągłości podziela dotychczas prezentowany pogląd, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w zakresie kosztów «innych czynności» wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyrok NSAz 18 stycznia 2017 r., II OSK 1071/15). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1360/20), że nie oznacza to, iż każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia). Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo, nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji (postanowienia). Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15)". W konsekwencji, w ocenie orzekającego Sądu, niezależnie od braku ustawowej podstawy prawnej do określania podstawy nałożenia opłaty za konkretną czynność nadzoru zapobiegawczego, zauważyć należy, że opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Pomimo tego organy przyjęły jednak, że opłata należy się za merytoryczne opracowanie rozstrzygnięcia opinii sanitarnej i analizę dokumentacji. Podkreślić przy tym trzeba, że "przygotowanie" i "opracowanie" to synonimy i trudno przyjąć, iż przygotowanie postanowienia, wydawanego w ramach ustawowych obowiązków organu sanitarnego nie obejmuje merytorycznej części pracy pracownika. Również sprawdzenie kompletności dokumentów, zdaniem Sądu zawiera się w pojęciu przygotowania decyzji, chyba że dokumentacja, która ma być poddana analizie jest tak rozległa, że ustalenie jej kompletności wymaga większego niż zazwyczaj nakładu czasu pracy. Istotne jest zatem aby organ wskazał, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie koszty związane z wydaniem przedmiotowego postanowienia (tak też wyroki WSA w Krakowie z 4 lipca 2024 r., III SA/Kr 688/24, z 11 grudnia 2024 r. III SA/Kr 858/24). W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 6 i 7 k.p.a., ustalając należne opłaty (i akceptując takie ustalenie - w przypadku organu odwoławczego) bez ustawowej podstawy prawnej do takiego działania. Powołane przepisy stanowią, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa wewnętrznego bez ustawowego umocowania naruszyło zasady praworządności. Organy naruszyły również art. 3 pkt 1 a i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przyjmując, że wykonywane zadania w zakresie nadzoru zapobiegawczego dają podstawę prawną do ustalenia należności daninowej bez wyraźnej podstawy rangi ustawowej co do rodzaju konkretnej czynności. Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku) i umorzył postępowanie administracyjne (pkt II wyroku) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). ----------------------- Sygn. akt III SA/Kr 440/25 Sygn. akt III SA/Kr 440/25 Sygn. akt Ul SA/Kr 440/25 #