III SA/Kr 467/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2018r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 26 lutego 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23), dalej K.p.a., oraz art. 3 pkt 1 ust. 1 lit "b", pkt 2, pkt 2a, pkt 23, art. 4 , art. 5 ust 1, ust. 3, art. 6, art. 8, art. 24, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2015.114) po rozpatrzeniu odwołania B. M. (dalej: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. znak: [...] w sprawie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] 2016 r., znak [...] i zaprzestania wypłaty świadczenia wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego od dnia 1 października 2017 r. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z dnia [...] 2016 r., znak [...] Wójt Gminy ustalił skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dziecko: J. M. oraz S. M. na okres od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r. Następnie decyzją z dnia [...] 2017 r. organ I instancji uchylił powyższą decyzję z dnia [...] 2016 r., i zaprzestał wypłaty świadczenia rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego od dnia 1 października 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po podjęciu przez skarżącą zatrudnienia od stycznia 2017 r., dochód na osobę w rodzinie skarżącej (liczony od lutego 2017 r.) przekroczył kryterium dochodowe kwalifikujące do otrzymania świadczenia, co powoduje konieczność wydania decyzji uchylającej przyznane świadczenie. W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. zarzuciła, że organ w sposób nieprawidłowy obliczył dochód jej rodziny, ponieważ błędnie przyjął, że nie doszło w jej przypadku do utraty dochodu. Zdaniem skarżącej fakt, że wymiar jej zatrudnienia został zmieniony z całego etatu na pół etatu uzasadnia przyjęcie, że doszło do utraty dochodu. Decyzją z dnia 26 lutego 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało odpowiednie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazało, że ponieważ skarżąca ubiegała się o świadczenie na okres zasiłkowy 2016/2017, to podstawą do ustalenia czy spełnia określone ustawą kryterium dochodowe był dochód osiągnięty w 2015 r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że dochód netto w rodzinie skarżącej osiągnięty w 2015 r., na który składał się: dochód skarżącej w wysokości 25.854,06 netto oraz męża skarżącej w wysokości 7.674,20 zł netto - wyniósł rocznie 33.528,26 zł, co dało miesięczną kwotę dochodu na członka rodziny w wysokości 698,51 zł ( 33.528,26 : 12 = 2.794,02 : 4 = 698,51 zł). W rezultacie skarżącej przyznano świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2016/2017 r. W dniu 2 października 2017 r. skarżąca zgłosiła do organu zmiany w swojej sytuacji dochodowej, która miała wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych gdyż podjęła zatrudnienie na umowę o pracę począwszy od dnia 18 stycznia 2017 r. i za pierwszy pełny miesiąc następujący po miesiącu w którym rozpoczęła pracę ( tj. za miesiąc luty 2017 r.) osiągnęła wynagrodzenie w wysokości 953,61 (netto). Jednocześnie skarżąca przedstawiła zaświadczenie z dnia 19.10.2017 r. z firmy B Sp. z o. o z siedzibą w M ul. D o dochodach za miesiące styczeń, luty i marzec 2017 r. oraz porozumienie z dnia 31 stycznia 2017 r., zmieniające treść umowy o pracę. Organ dysponując wyżej opisanym materiałem dowodowym wszczął postępowanie mające na celu weryfikacje dochodu skarżącej i w jego wyniku ustalił, że dochód ten w przeliczeniu na osobę miesięcznie wyniósł 936,91 zł co skutkowało uchyleniem decyzji własnej z dnia 17 listopada 2016 r. oraz zaprzestaniem wypłaty świadczeń rodzinnych począwszy od dnia 1 października 2017 r. Wyliczenia organu dokonującego weryfikacji dochodu skarżącej zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w ocenie organu odwoławczego zostały dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ dokonał także przeliczenia dochodu metoda "złotówka za złotówkę i ustalił , że sytuacja dochodowa rodziny skarżącej nie kwalifikuje jej do zastosowania tej zasady w odniesieniu do rodziny skarżącej. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie podstawową kwestią mająca znaczenia dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia jest czy w przypadku skarżącej nastąpiła utrata dochodu. Skarżąca zawarła umowę o prace z pracodawcą B Sp. z o. o z siedzibą w M na czas określony do dnia 31 grudnia 2017 r. w wymiarze pełnego etatu, a następnie na mocy porozumienia zmieniającego z dnia 31 stycznia 2017 r. strony określiły wymiar czasu pracy na 1/2 etatu przy czym w pkt c ustalono, że praca powyżej 30 godzin przeciętnie na tydzień w przeciętnym okresie rozliczeniowym będzie skutkowała obowiązkiem wypłaty dodatku do wynagrodzenia, o którym mowa w art. 151 KP. Jednocześnie skarżąca począwszy od 18 stycznia 2017 r. podjęła pracę na 1/2 etatu u innego pracodawcy. Tym samym de facto doszło do zrekompensowania tego co uległo zmniejszeniu u pierwszego pracodawcy. W ocenie organu odwoławczego brak jest zatem podstaw do uznania jakoby fakt zmniejszenia wymiaru pracy u pierwszego pracodawcy stanowił spełnienie przesłanki przepisu art. 3 pkt 23 lit. "c" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że za utratę dochodu może zostać uznana tylko utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Tymczasem skarżąca zatrudnienia nie utraciła, a jedynie zmniejszono jej wymiar pracy jednak z zastrzeżeniem o możliwości pracy ponad ten wymiarem i otrzymywania z tego tytułu stosownego wynagrodzenia. Dodatkowo skarżąca podjęła zatrudnienie u nowego pracodawcy na 1/2 etatu. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skarżąca ponowie zarzuciła, że organy błędnie obliczyły dochód rodziny. Zdaniem skarżącej na skutek podjęcia przez nią pracy na pół etatu w firmie B doszło do utraty przez nią dochodu, w związku ze zmniejszeniem pracy z całego etatu na pół etatu, ponieważ taka zmiana pociągnęła za sobą zmniejszenie wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302), dalej "P.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się w niej naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, chociaż nie z powodów wskazanych w skardze. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2015.114). Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 tej ustawy, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Powołany art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określający nadzwyczajny tryb dopuszczający zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej, stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji, w związku z tym winien być stosowany jedynie w ściśle w nim określonych sytuacjach. Wystąpienie przesłanek wskazanych w tej normie uprawnia właściwy organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej przyznane stronie świadczenia rodzinne, bądź też modyfikacji okresu, na jaki świadczenia te zostały przyznane. W niniejszej sprawie tą szczególną okolicznością jest zmiana sytuacji dochodowej skarżącej, a konkretnie wzrost dochodów jej rodziny. Podkreślić jednak należy, że w przedmiotowej sprawie przyznane skarżącej, decyzją z dnia 17 listopada 2016 r. świadczenia (zasiłek rodzinny wraz z dodatkami) obejmowały okres świadczeniowy od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r. W dniu 26 października 2017 r. organ I instancji orzekł o uchyleniu opisanej wyżej decyzji od dnia 17 listopada 2016 r. Faktem jest zatem, że okres na który przyznano skarżącej świadczenia decyzją z dnia 17 listopada 2016 r., w dacie rozstrzygania przez organ I instancji o jej zmianie jeszcze nie upłynął, co upoważniało do zastosowania przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże nie stanowiło uzasadnienia dla określenia tego okresu z mocą wsteczną. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę reprezentuje pogląd, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie i jest on uzasadniony obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 32 ust. 1 tegoż aktu ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 ustawy. Wskazany art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia jedynie zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017r., sygn. akt I OSK 196/16, z dnia 14 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 1099/12, z dnia 16 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1280/12, z dnia 29 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 945/12, z dnia 19 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 535/08, z dnia 10 lipca 2009r., sygn. I OSK 1501/08, z dnia 4 lutego 2010r. sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11, z dnia 22 maja 2018 r. sygn.. akt II SA/Łd 134/18 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie organy orzekły o zmianie okresu na jaki skarżącej przyznany został zasiłek rodzinny wraz dodatkami z mocą wsteczną, co stanowi naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 powołanej ustawy skutkuje uchyleniem skarżonych decyzji. Odnosząc się natomiast do obliczenia wysokości dochodu w rodzinie skarżącej, wskazać należy, że nie jest sporne między stronami, że skarżąca była zatrudniona w B Sp. z o.o. w M od kwietnia 2012 r. W dniu 31 stycznia 2107 r. zawarła z ww. firmą, porozumienie zmieniające treść umowy o pracę, zgodnie z którym zmniejszyła wymiar czasu pracy do ½ etatu. przy czym w przedmiotowym porozumieniu ustalono, że praca powyżej 30 godzin na tydzień w przeciętnym okresie rozliczeniowym będzie skutkowała obowiązkiem wypłaty dodatku do wynagrodzenia, o którym mowa w art. 151 KP. Porozumienie weszło w życie od 1 lutego 2017 r. Jednocześnie skarżąca począwszy od 18 stycznia 2017 r. podjęła pracę na 1/2 etatu u innego pracodawcy. Jednocześnie od dnia 18 stycznia 2017 r. skarżąca podjęła zatrudnienie na umowę o pracę w A Sp. z o.o. w S i za pierwszy pełny miesiąc następujący po miesiącu w którym rozpoczęła pracę (tj. za miesiąc luty 2017 r.) osiągnęła wynagrodzenie w wysokości 953,61 (netto). Prawidłowo zatem organy wskazały, że nie było podstaw do uznania, jakoby skarżąca w wyniku zmniejszenia wymiaru pracy u pierwszego pracodawcy, i podjęcia pracy u innego pracodawcy spełniła przesłanki z art. 3 pkt 23 lit.c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi