III SA/Kr 542/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.P. na postanowienie Wojewody z dnia 20 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Wojewoda postanowieniem z dnia 20 lutego 2017 r. nr [...] odmówił W. P. – dalej skarżący, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r. znak: [...]. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] 2017 r. znak: [...] Starosta orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 2 stycznia 2017 r. w związku z niestawieniem się w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy. Przedmiotowa decyzja zawierająca prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania została wysłana na wskazany przez skarżącego w karcie rejestracyjnej adres i doręczona w dniu 13 stycznia 2017 r. W dniu 2 lutego 2017 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności . W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że powodem niedotrzymania terminu do wniesienia odwołania była choroba - " przeziębienie" - którą leczył domowymi sposobami. Wyjaśnił, że u lekarza nie był z powodu braku pieniędzy na zakup lekarstw. Skarżący wyjaśnił , że jest osobą samotnie wychowującą syna , a na drugiego syna płaci alimenty . Wojewoda odmawiając skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stwierdził , że przesłanki przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej zostały sformułowane w art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23) – dalej jako k.p.a. k.p.a., zgodnie z którym o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej decyduje łączne spełnienie czterech przesłanek: - strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; - strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy; - wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni do dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; - jednocześnie z wnioskiem zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu , jednak – w ocenie organu – nie uprawdopodobnił , że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Wskazana przez skarżącego przyczyna uchybienia terminu tj. przeziębienie nie zostało uprawdopodobnione , gdyż skarżący nie był u lekarza. Podniesione we wniosku okoliczności , w ocenie organu , nie dowodzą , że skarżący nie był w stanie sporządzić odwołania w przewidzianym do tego terminie. Przeziębienie , zdaniem organu , nie uniemożliwia napisania odwołania, które następnie może być nadane w każdym urzędzie pocztowym osobiście lub przez domownika, czy też inną osobę. W niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka polegająca na uprawdopodobnieniu braku winy w niezachowaniu terminu, tym samym rozważania odnośnie spełnienia pozostałych przesłanek z art. 58 k.p.a. – w ocenie organu - są bezprzedmiotowe. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił , że organ znając jego sytuację rodzinną i zdrowotną rozstrzygnął sprawę "dość biurkowo" , bez uwzględnienia "współczynnika dobroci ludzkiego serca". W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa . Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw , Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 20 lutego 2017 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kwestia przywrócenia terminu została uregulowana w art. 58 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie, stosownie do przepisu art. 59 § 2 k.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z powyższymi regulacjami o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej decyduje łączne spełnienie czterech przesłanek, a mianowicie: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu (1); wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (2); jednocześnie z wnioskiem zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (3); we wniosku zostaną uprawdopodobnione okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu oraz powstaną ujemne dla strony skutki w zakresie postępowania (4). W tym miejscu wskazać należy, że ocena tej okoliczności winna zostać dokonana w świetle ochrony praw strony (por. ww. uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 października 2015 r., sygn. akt I OPS 1/15), a przede wszystkim zapewnienia jej gwarantowanej tak normami konstytucyjnymi, jak i przepisami prawa międzynarodowego podwójnej gwarancji ochrony praw jednostki na drodze prawa do procesu i prawa do sądu w postępowaniu administracyjnym (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim, art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Należy pamiętać, że w postępowaniu w przedmiocie przywrócenia terminu przepis art. 58 § 1 k.p.a. obciąża stronę ubiegającą się o przywrócenie terminu ciężarem wykazania, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu, jednakże brak winy nie musi być udowodniony, lecz jedynie uprawdopodobniony. Uwzględniając dorobek judykatury i literatury przypomnieć należy, że uprawdopodobnienie jest niewątpliwie środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. W odróżnieniu od udowodnienia , uprawdopodobnienie nie musi uczynić określonego faktu pewnym. Zasadnie przyjmuje się, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu dla podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego przekonania o prawdopodobieństwie, wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności. W odniesieniu do owego uprawdopodobnienia trafnie w orzecznictwie podkreśla się, że brak jest podstaw prawnych by przyjąć, iż "organ oprócz oceny okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę winien z urzędu wyjaśniać powody naruszenia terminu i poszukiwać przyczyn uzasadniających wniosek o przywrócenie terminu" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., II GSK 278/11, LEX nr 1137932). Jednak podkreślenia wymaga przy tym, że to do organu orzekającego, a nie do strony należy ocena, czy nastąpiło uprawdopodobnienie uzasadniające uwzględnienie wniosku, względnie, czy jest ono wystarczające. To wielokrotnie przywoływane w literaturze i orzecznictwie twierdzenie jest tutaj bardzo istotne. Strona przedstawiając materiał, którym dysponuje dla uprawdopodobnienia braku winy, nie jest w stanie przewidzieć, czy dla organu jest to materiał wystarczający - przekonywujący. W związku z powyższym ocena wiarygodności twierdzeń strony nie może być dowolna ; musi opierać się na obiektywnych przesłankach. Aby uniknąć zarzutu dowolności, organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć ocenę materiału przedstawianego przez stronę na wszechstronnej analizie, co oznacza, że nie może pominąć jakiegokolwiek elementu, ani też budować twierdzeń nie opartych o ten materiał. W wyroku z dnia 25 września 2013 r., II GSK 1791/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że "uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Jednakże sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia – nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych". W podobny sposób wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., II OSK 2267/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wskazując, że w sytuacji, gdy strona twierdzi, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, a organ prowadzący postępowanie administracyjne będzie miał wątpliwości co do okoliczności powoływanych przez stronę, to powinien podjąć działania niezbędne do wyjaśnienia kwestii budzącej wątpliwość. "Tylko takie stanowisko jest bowiem do pogodzenia z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Natomiast sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia braku winy przez zainteresowanego przywróceniem terminu nie zwalnia organu od podjęcia działań, których celem z uwagi na słuszny interes obywateli będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. Wysoce prawdopodobna jest bowiem sytuacja, w której podmiot wnoszący o przywrócenie terminu, po powzięciu informacji o wątpliwościach organu administracji publicznej, będzie w stanie przedstawić okoliczności prowadzące do nabrania przez organ prowadzący postępowanie pewności co do istnienia okoliczności, uzasadniających przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej" (por. też wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., II GSK 222/10, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2014 r., II SA/Łd 1341/13, CBOSA, cytaty orzecznictwa za: Hanna Knysiak – Molczyk, Komentarz do art. 58 k.p.a., publ. Lex/el.). Wobec tego, rozstrzygając kwestię przywrócenia terminu, organy z jednej strony nie są zobowiązane do poszukiwania z urzędu wszelkich okoliczności służących potwierdzeniu tezy strony. Z drugiej zaś strony - zgodnie z art. 7 k.p.a., w przypadku powzięcia wątpliwości co do treści przedstawianych materiałów służących uprawdopodobnieniu, zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z obowiązku tego wynika wspomniany już zakaz dokonywania przez organy dowolnych ustaleń faktycznych. Skoro art. 58 § 1 k.p.a. jako konieczną przesłankę przywrócenia terminu określa brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu, należy uznać, że jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu (nawet lekkie niedbalstwo) powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia. W ocenie Sądu przywrócenie terminu jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1096/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu należy zaliczyć m.in. chorobę, która nie pozwala się na wyręczenie się inną osobą. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że okolicznością bezsporną jest , że w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r. Ww. decyzję doręczono skarżącemu w dniu 13 stycznia 2017 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 27 stycznia 2017 r. Okolicznością bezsporną jest również fakt złożenia odwołania w dniu 2 lutego 2017r. tj. po upływie terminu do dokonania tej czynności. Jak wynika z oświadczenia dołączonego do odwołania wniosku o przywrócenie terminu , skarżący nie złożył w terminie odwołania z powodu choroby – "przeziębienia ". Powyższa okoliczność nie została potwierdzona zaświadczeniem lekarskim , gdyż skarżący nie był u lekarza , bo - jak twierdzi - nie ma pieniędzy na wykup lekarstw . Ponadto skarżący wyjaśnił, że jest osobą samotnie wychowującą syna, natomiast na drugie dziecko płaci alimenty. Zależy mu na utrzymaniu statusu osoby bezrobotnej z uwagi na związane z tym statusem ubezpieczenie dla siebie i syna. W ocenie Sądu , podnoszone przez skarżącego okoliczności tj. choroba skarżącego może świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu w sytuacji, gdy uniemożliwia ona podjęcie czynności procesowych , w tym złożenie odwołania od decyzji , a nie jest możliwe posłużenie się inną osobą. Organ odwoławczy nie kwestionuje faktu choroby skarżącego w okresie , gdy bieg termin do wniesienia odwołania , jednak błędnie ocenił , iż jedynym dowodem uprawdopodobniający ten fakt jest zaświadczenie lekarskie. Stanowisko to należy uznać za błędne , bowiem żaden przepis prawa nie wskazuje , że jest to jedyny dowód na okoliczność choroby. Zgodnie z art.75 k.p.a jako dowód należy dopuścić wszystko , co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy , a nie jest z prawem sprzeczne. ( ...) . Podnieść należy , że skorzystanie z porady lekarza jest uprawnieniem strony , a nie jej obowiązkiem . Mając na uwadze , że skarżący jest osobą bezrobotną , posiadający na utrzymaniu syna i obciążony obowiązkiem alimentacyjnym na rzecz drugiego dziecka , twierdzenie , że był chory , ale nie miał pieniędzy na zakup leków i z tego powodu nie był u lekarza , organ administracyjny mógł zweryfikować np. poprzez przesłuchanie skarżącego i przyjęcie stosownych wyjaśnień , czy była to rzeczywiście tego rodzaju choroba , która uniemożliwiła mu napisanie i złożenie w terminie odwołania i czy ewentualnie mógł się w tym zakresie posłużyć osobą trzecią. Organ mógł też wezwać skarżącego o uzupełnienie wniosku poprzez wyjaśnienie wskazanych okoliczności. Organ nie zbadał , czy po stronie skarżącego istniały nie dające się usunąć przeszkody do dokonania ww. czynności procesowej w terminie. Analiza akt administracyjnych nie pozwala na wyjaśnienie tych kwestii , gdyż organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tych wątpliwości. Ograniczenie postępowania administracyjnego w sprawie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jedynie do stwierdzenia braku zaświadczenia lekarskiego na okoliczność choroby skarżącego stanowi naruszenie ww. art.75 k.p.a. , ale również takie działanie organu narusza zasady prowadzenia postępowania , a to art.7 , art.8, art.9 i art.77 k.p.a. W ocenie Sądu , stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony, a zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnia słusznego interesu skarżącego . Sposób prowadzenia postępowania nie wzbudza zaufanie do organów administracji publicznej . Organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału koniecznego do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Biorąc pod uwagę poziom wykształcenia skarżącego ( podstawowy) , nieznajomość prawa , ale również jego sytuację rodzinną i charakter sprawy , należało w sposób szczególnie wnikliwy zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy mając na względzie interes skarżącego. Sąd nie kwestionuje, że ocena braku winy wymaga odniesienia się do obiektywnego miernika należytej staranności. Należy jednak zauważyć, że miernik zachowania należytej staranności nie ma charakteru uniwersalnego. Inne wymagania w zakresie zachowania należytej staranności kierowane są do osób młodych, zdrowych , wykształconych , inne do od osób starszych, chorych o niskiej świadomości prawnej. Inne w stosunku do osób zamieszkałych z rodziną , inne dla osób zamieszkujących samotnie. W końcu inne są wymagania w zakresie zachowania należytej staranności i możliwości posłużenia się innymi osobami do dokonania czynności winny być kierowane w stosunku do osoby zamieszkałej samotnie w mieście, gdzie znajduje się szereg placówek operatora pocztowego, w którym znajduje się siedziba organu , a inne w sytuacji osoby zamieszkałej we wsi, odległej od placówki operatora , czy siedziby organu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonując powyższej oceny wydał zaskarżone orzeczenie przedwcześnie, z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego , bez uwzględnienia ochrony praw jednostki do procesu i prawa do sądu w postępowaniu administracyjnym . Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji orzekającej o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych " zamyka" skarżącemu możliwość weryfikacji tej decyzji przez organ odwoławczy , a także ewentualnie przez sąd administracyjny . Ww. decyzja rozstrzyga o istotnych – z punktu widzenia egzystencji - prawach strony , co obliguje organ do szczególnej wnikliwości w rozstrzyganiu sprawy i z należytą dbałością o ochronę jej praw . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny przeprowadzi postępowanie uzupełniające w zakresie wyżej wskazanym i wyjaśni , czy mimo choroby skarżący mógł złożyć odwołanie w terminie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.