III SA/Kr 61/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na akt Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora uchyla zaskarżony akt. Pismem z 10 stycznia 2018 r. M. K. (dalej skarżąca), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na akt z zakresu administracji publicznej z 23 listopada 2017 r. ([...]) wydany przez Prezydenta Miasta a stanowiący o przyznaniu jej jako kuratorowi K. W. wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369 t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 2 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. Aktowi temu zarzuciła naruszenie art. 263 § 2 k.p.a. w zw. z art. 34 k.p.a. w zw. z § 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określania wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów w sprawie cywilnej (Dz.U. 2013.1467 t.j.ze zm.) w zw. § 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. 1800) poprzez przyznanie rażąco niskiej kwoty 50 zł za pełnienie przez nią funkcji przedstawiciela dla nieobecnego i jednoczesne niewyodrębnienie składników w postaci wynagrodzenia sensu stricto i kwoty należnej tytułem zwrotu wydatków a także brak stosownego uzasadnienia przyznania kwoty we wskazanym wymiarze. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i uznanie przez Sąd uprawnienia kurator do otrzymania wynagrodzenia, na które składać się będzie wynagrodzenie sensu stricto i kwota należna tytułem zwrotu wydatków. Skarżąca wskazała, że postanowieniem z 11 lipca 2017 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy, III Wydział Rodzinny i Nieletnich, ustanowił ją kuratorem dla nieobecnego K. W., celem reprezentowania wyżej wymienionego w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z pobytu stałego, toczącym się przed Prezydentem Miasta ([...]). Skarżąca zaznaczyła, że reprezentowała interesy K. W. w odnośnym postępowaniu, w szczególności podjęła czynności mające na celu ustalenie aktualnego miejsca pobytu nieobecnego, poprzez zwrócenie się do NFZ - Oddziału Wojewódzkiego, Grodzkiego Urzędu Pracy oraz Urzędu Skarbowego. Nadto kurator złożyła odwołanie od decyzji o wymeldowaniu K. W. w pobytu stałego z lokalu przy ul. P w K. Skarżąca zaakcentowała, że wniosek o przyznanie jej wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu pełnienia funkcji kuratora złożyła już 17 października, podtrzymując go następnie pismem z 17 listopada 2017 r. Następnie pismem z 23 listopada 2017 r. Prezydent Miasta poinformował skarżącą o przyznaniu jej kwoty 50 zł "tytułem koszów za pełnienie funkcji przedstawiciela dla nieobecnego". W przekonaniu skarżącej pomimo, że ani zasady przyznawania wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora w postępowaniu administracyjnym, ani jego wysokość nie zostały uregulowane w przepisach k.p.a. oraz przepisach szczególnych, to nieuprawniona jest konstatacja, że takie wynagrodzenie kuratorowi w ogóle nie przysługuje, albowiem byłoby to sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa. Skarżąca zaprezentowała stanowisko, że opisany kontekst legislacyjny należy uznać za lukę prawną, stąd w sprawach o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. winny znaleźć zastosowanie odpowiednio i w drodze analogii przepisy Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określania wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów w sprawie cywilnej (Dz.U. 2013. 1467 t.j. ze zm.). Zdaniem skarżącej na kwotę należną kuratorowi składa się wynagrodzenie sensu stricto - należne za pracę wykonaną przez kuratora jako przedstawiciela dla nieobecnego oraz zwrot wydatków. Natomiast w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości wynagrodzenia kuratora rozporządzenie powyższe odsyła do Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Skarżąca zarzuciła Organowi, że nie dokonał dwuelementowego wyodrębnienia wynagrodzenia kuratora, a nadto przyznał jej rażąco niską kwotę, albowiem same wydatki na korespondencję wyniosły w niniejszej sprawie 24,- zł, co wynika z pisemnego zestawienia z 17 listopada 2017 roku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ wskazał, że art. 263 k.p.a. reguluje wyłącznie sposób ustalania przez organ kosztów postępowania administracyjnego, nie przyznając jednak stronie uprawnienia do ubiegania się o zwrot jakichkolwiek poniesionych przez nią wydatków. Prezydent Miasta prowadząc postępowanie przyznał kuratorowi zwrot poniesionych wydatków oraz wynagrodzenie za czynności kuratora. Nie był przy tym zobligowany do rozbijania kwoty na dwa wskazane elementy, ponieważ obowiązujące przepisy takiego obowiązku nie przewidują. Organ ponadto wskazał, że w aktach postępowania znajdują się odpowiedzi NFZ z dnia 7 lutego 2017 r. w sprawie wniosku o udostępnienie danych adresowych, stąd kurator zbędnie skierowała tożsamy wniosek, ponosząc tym samym niepotrzebne koszty. Wysokość przyznanej kwoty jest w ocenie organu zasadna, a ponadto odpowiada utrwalonej praktyce orzekania w takich sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016.1066 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrola sądowa przeprowadzona zgodnie z powyższymi kryteriami doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy organ właściwie ustalił wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego w trybie art. 34 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, że prawo do wypłaty wynagrodzenia jest oczywiste i bezsporne. Bezsporna jest również forma prawna wypłaty owego wynagrodzenia, albowiem organ przyjął w tym zakresie prawidłową formę działania, tj. akt z zakresu administracji publicznej (por. wyroki IV SA/Gl 513/16 z dnia 10 października 2017 r., Lex nr 2411891, III SA/Gd 931/17 z dnia 19 stycznia 2018 r, Lex nr 2439388, II SAB/Rz 51/16 z dnia 13 lipca 2016 r., Lex nr 2130882). Skarga była dopuszczalna. Skarżąca nie miała obowiązku, w celu skutecznego jej wniesienia, wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia. Ustawą z dnia z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) wprowadzono podział w ramach aktów i czynności organów administracji publicznej oraz bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) zaskarżalnych do sądu administracyjnego na takie, których dotyczy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia oraz takie, których powyższy wymóg nie dotyczy. Nowelizacja wykluczyła natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (interesu prawnego lub uprawnienia), które do 31 maja 2017 r. stanowiło wymóg skutecznego wniesienia skargi zgodnie z art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.), art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2096 ze zm.) i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2234 ze zm.). W obecnym więc stanie prawnym do aktów i czynności, których dotyczy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., należy zaliczyć te przedmioty skarg, które mają swe źródło (są wydawane lub powstają) w postępowaniach, w których zostały przewidziane środki zaskarżenia. Skoro kwestia wynagrodzenia kuratora jest kwestią kosztów postępowania administracyjnego, to na taki akt, o którym mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 .p.s.a., ustawa, na podstawie której został on podjęty, nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Na wstępie należy zaznaczyć, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego. Przedmiotowe stanowisko skorelowane jest z treścią uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, (publ. OSNC 1990/1/11), w której Sąd Najwyższy stwierdził, że wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, co uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia jako kosztów postępowania administracyjnego. Istotnie, ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Relacja, jaka zawiązała się pomiędzy organem administracji publicznej a kuratorem wykreowana została poprzez postanowienie sądu powszechnego. Owo postanowienie nałożyło na kuratora obowiązek podejmowania niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej. Sfera obowiązków obowiązków prawno-faktycznych implikowała prawo do uzyskania wynagrodzenia w zamian za podjęte czynności w ramach pełnionej funkcji. Skarżąca podjęła szereg czynności wymagających nakładu pracy i generujących określone koszty, których to okoliczności organ nie wziął pod uwagę, niemal całkowicie je przemilczając. Organ wskazał jedynie jakie elementy składają się na koszty postępowania i uznał, że kwota 50 zł jako wynagrodzenie kuratora jest adekwatna do nakładu jego pracy. Nie doszło przy tym jednak do wskazania, w jaki sposób ów nakład pracy został obliczony. Nie ulega wątpliwości, że w zakresie przepisów tratujących o wynagrodzeniu kuratora w postępowaniu administracyjnym istnieje wyraźna luka prawna, która musi zostać wypełniona zastosowaniem analogicznych regulacji, albowiem jednostka nie może ponosić ciężarów błędów i niedopatrzeń legislacyjnych. Wynagrodzenie za pełnienie funkcji kuratora nie jest jedynie ekwiwalentem za poniesione wydatki. Nie sposób też założyć, że funkcja kuratora jest aktywnością społeczną, dobrowolną i bezinteresowną, czy też wpisaną w zakres obowiązków adwokata/aplikanta adwokackiego, podejmowaną bez stosownego ekwiwalentu finansowego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r. , I OSK 2748/12 W tym zakresie, w dacie przyznania skarżącej wynagrodzenia za czynności kuratora zastosowanie w drodze analogii znajdowało Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U.2013.1476 t.j.), por. wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (Lex nr 279748), oraz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r. , I OSK 2748/12 (Lex nr 1529036). W tym zakresie orzecznictwo NSA nie jest sprzeczne z uchwałą SN z dnia 9 lutego 1989 r., ponieważ uchwała wyklucza zastosowanie ww. przepisów rozporządzenia wprost, nie wyklucza jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii, w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia, wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej nie może przekraczać stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych. Wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbliżej zbliżonym rodzaju (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia, kuratorowi przysługuje również zwrot wydatków poniesionych przez niego w związku z wykonywaniem czynności w danej sprawie. W myśl § 2 ust. 2 tego rozporządzenia wysokość zwrotu wydatków, o których mowa w ust. 1, nie może przekraczać kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Powyższe ustalenia i wykładnię prawa organ uwzględni przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Organ na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) ustali sprawę o najbliżej zbliżonym rodzaju do sprawy, w której kurator zastępował stronę w postępowaniu administracyjnym i na jej podstawie przyzna skarżącej wynagrodzenie oraz ustali wysokość poniesionych przez nią wydatków, zgodnie z § 1 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 rozporządzenia. Organ zastosuje przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. pomimo, że z dniem 14 marca 2018 r. utraciło ono moc, a to w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U. 2018.536). Jednakże stosownie do treści § 3 nowego rozporządzenia, do wynagrodzenia do czasu zakończenia postępowania w danej instancji stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym bardziej więc przepisy rozporządzenia z 2013 r. znajdą zastosowanie w sytuacji, w której postępowanie w instancji, w której działał kurator zostało zakończone pod rządami tamtego rozporządzenia. W dacie bowiem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 18 marca 2018 r. tj. w dniu 15 marca 2018 r. skarżąca nie działała już jako kurator w postępowaniu przed organem I instancji, który wydał zaskarżony akt. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.