III SA/Kr 626/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. H. na akt Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 29 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu w ciągu ul. S i ul. K w K postanawia I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu aktem z dnia 29 lipca 2013 r. znak [...] działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem zatwierdził stałą organizację ruchu według projektu nr [...] w ciągu ulicy S i K w związku z uporządkowaniem oznakowania w strefie A. Termin wprowadzenia zatwierdzonej organizacji ruchu ustalono na dzień 3 sierpnia 2013 r. Przedmiotowym zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu zmieniono dotychczasową organizację ruchu w ten sposób, że postanowiono ustawić znak drogowym zakaz ruchu w obu kierunkach (B-1) wraz z tabliczką wskazującą, że zakaz ten nie dotyczy pojazdów w godzinach 20.00-10.00 wyłącznie na czas wykonywania czynności ładunkowych, konwoju pieniędzy oraz obsługi technicznej, oraz następujących pojazdów: służb specjalnych, rowerów, dorożek konnych i Taxi, mieszkańców ul. K i S dojeżdżających na teren posesji lub garażu oraz pojazdów z zezwoleniem zarządu drogi, za wyjątkiem pojazdów wolnobieżnych z silnikiem elektrycznym. Z umieszczonej pod znakiem B-1 tabliczki wynika, że zakaz ruchu w obu kierunkach (znak B-1) nie dotyczy dorożek konnych, rowerów, riksz oraz pojazdów posiadających zezwolenie zarządu drogi. Na podstawie dokonanego zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu prawo wjazdu w ul. S i K utracili użytkownicy dróg poruszający się pojazdami wolnobieżnymi z napędem elektrycznym. M. H. w dniu 28 stycznia 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazała, że od lat prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą M. H. "A" polegającą na przewozie osób, przy wykorzystaniu wyłącznie pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym (meleksów). Działalność ta polega na obsłudze ruchu turystycznego w zakresie organizowania wycieczek po zabytkowych miejscach na terenie S. Szczególnym zainteresowaniem turystów cieszyły się wycieczki Traktem Królewski. W jej ocenie zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu w ciągu ul. S i K, zgodnie z którym ustawione zostały znaki drogowe zakazujące ruchu w obu kierunkach dla pojazdów z silnikiem elektrycznym narusza jej interes prawny, albowiem uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na powyższe pismo Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu wystosował pismo z dnia 6 lutego 2014 r., w którym poinformował, że projekt zmiany organizacji ruchu nr [...] dotyczący utworzenia w ciągu ulicy S i K został wprowadzony z dniem 29 lipca 2013 r. Rozwiązania dotyczące zmiany organizacji ruchu były przedstawione na konferencji prasowej, Forum Mobilności, w trakcie debaty zorganizowanej przez Gazetę Wyborczą, w prasie i telewizji oraz w trakcie kilkunastu spotkań z zainteresowanymi. Na samym początku prac projektowych zdefiniowane zostały postulaty w zakresie zmian, wobec których nie powinno być wątpliwości i które należy wprowadzić niezwłocznie. Jednym z nich jest dokończenie eliminacji ruchu samochodowego na całej Drodze K, a więc również na ulicach S. i K. W poprzedniej organizacji ruchu na odcinku najważniejszego ciągu pieszego, odwiedzanym przez dziewięć milionów turystów poruszające się pojazdy po przedmiotowych ulicach były nie do zaakceptowania. W związku z powyższym wprowadzona organizacja ruchu dostosowała funkcję przedmiotowej ulicy do jej głównego użytkownika tj. pieszego. W następstwie powyższego M. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zatwierdzenie stałej organizacji ruchu w ciągu ul. S i K w K według projektu nr [...] z dnia 29 lipca 2013 r. Przedmiotowemu projektowi zmiany stałej organizacji ruchu zarzuciła naruszenie: 1/ art. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 22 i art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną dyskryminację przewoźników wykorzystujących pojazdy wolnobieżne z silnikiem elektrycznym (meleksy) przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów świadczących usługi przewozu oraz poprzez nieuzasadnione ograniczenie tym przewoźnikom korzystania z dróg publicznych; 2/ § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem oraz art. 10 ust. 12 ustawy prawo o ruchu drogowym poprze dokonanie zmiany stałej organizacji ruchu w sposób arbitralny i w oparciu o pozaustawowe przesłanki niewymienione we wskazanych przepisach; 3/ § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem oraz punktu 3.1.1. Załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w związku z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia analiz i wyjaśnienia, czy rzeczywiście zostały spełnione ustawowe przesłanki upoważniające do dokonania zmiany organizacji ruchu na ul. K i S, 4/ § 5 pkt. 1 i § 5 pkt 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak wskazania w zatwierdzonym projekcie charakterystyki drogi oraz brak dołączenia do projektu planu orientacyjnego we właściwej skali. W konkluzji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu według projektu nr [...], na podstawie art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku uznania przez Sąd, że zaskarżone zatwierdzenie zmiany stałej organizacji ruchu stanowiło czynność materialno-techniczną wniosła o jej uchylenie i ewentualne orzeczenie o bezskuteczności. W odpowiedzi na skargę Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że w zakresie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu według projektu nr [...] w ciągu ulic S i K nie doszło do naruszenia prawa. Podniesiono także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd o braku możliwości badania przez sąd administracyjny celowości wprowadzenia zmian w stałej organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 668/09). W dalszej części pisma procesowego organ odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi. W piśmie z dnia 1 września 2014 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę strony przeciwnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną. Na wstępie zanim zostaną wskazane przyczyny uznania skargi za niedopuszczalną należy wyjaśnić, że przedmiotem skargi jest czynność (akt) Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, który z dniem 3 sierpnia 2013 r. zmienił organizację ruchu w ciągu ulicy S i K. Zmiana organizacji ruchu została uregulowana w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r. poz. 1137 ze zm.), i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywaniem nadzoru nad tym zarządem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) . Zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczegółowych. Zatem już z treści tego przepisu wynika, że ustawa przewiduje i dopuszcza wprowadzenie ograniczeń i wyjątków w zakresie korzystania z drogi publicznej, które to zarazem ograniczenia i wyjątki nie odbierają drodze przymiotu drogi publicznej. Zarządcą drogi gminnej zgodnie z ustawą o drogach publicznych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 2 pkt 4, ust. 5). W art. 20 określając przykładowo kompetencje i obowiązki zarządcy drogi, ustawa w art. 21 ust. 1 zezwala zarządcy drogi na wykonywanie swych obowiązków przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarazem zarządem drogi. W świetle postanowień § 3 ust. 2 pkt 1 i 3 statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 r., ZIKiT stanowi jednostkę organizacyjną Gminy, pełniącą funkcję zarządu drogi – wykonującego obowiązki zarządcy drogi tj. Prezydenta – w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz funkcję zarządzającego ruchem w rozumieniu art. 10 ust. 6 i 7 ustawy prawo o ruchu drogowym. W związku z powyższym do organu zarządzającego ruchem należy stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia - między innymi rozpatrywanie projektów organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu (pkt 1), zatwierdzanie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów (pkt. 3), przekazanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji (pkt 4). Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia, podstawą do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający. Zgodnie z § 6 organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. Natomiast § 8 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: zatwierdzić organizacje ruchu w całości lub części (bez zmian, po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu), odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek, odrzucić projekt. Konsekwencją zmiany organizacji ruchu jest ustawienie stosownych znaków drogowych, które konkretyzują tą zmianę. Zatem podstawę czynności umieszczenia w oznaczonych miejscach znaków drogowych określających m.in. obowiązki uczestników ruchu drogowego, stanowi zatwierdzony przez organ zarządzający ruchem projekt organizacji ruchu (§ 4 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a w/w rozporządzenia z 2003 r.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się obecnie, że skoro na procedurę umiejscowienia znaku drogowego składa się zatwierdzenie przez organ zarządzający ruchem organizacji ruchu i następnie czynność faktyczna polegająca na samym ustawieniu znaku zgodnie z zatwierdzoną organizacją ruchu to tylko zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu jest objęte właściwością sądów administracyjnych. Natomiast w przypadku skargi na czynność faktyczną, jaką jest samo ustawienie znaku drogowego w danym miejscu, orzecznictwo jednolicie przyjmuje niedopuszczalność skargi. Uznaje się bowiem, że tego rodzaju czynność ma charakter wtórny, następczy w stosunku do wcześniejszej czynności zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze, natomiast umieszczenie znaku drogowego (w sensie fizycznym) jest wyłącznie czynnością wykonawczą. Przyjmuje się także pogląd, zgodnie z którym zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11, postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r., I OSK 1767/11, postanowienie NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 2177/12, postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., I OSK 608/12, wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 1993/11, wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., I OSK 736/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 306/11). | Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu | |dokonane przez właściwy organ. Czynność ta, jako czynność materialno-techniczna, jak wcześniej wskazano w rozważaniach, podlega kognicji | |sądów administracyjnych, umożliwiając poddanie jej kontroli Sądu w zakresie zgodności z prawem. | |Natomiast konsekwencją przyjęcia, iż przedmiot skargi stanowi czynność zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu z dnia 29 lipca 2013r. r., | |która jako czynność materialno-techniczna podlega właściwości sądów administracyjnych, było ustalenie czy strona skarżąca przed złożeniem| |skargi dochowała wymogów określonych przepisami ustawy p.p.s.a. umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie. W tym względzie wskazać | |należy na treść art. 52 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu | |w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do treści | |art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub | |czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu | |dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia | |naruszenia prawa. Ten tryb dotyczy, więc zaskarżonej czynności zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). | |Podkreślić także należy, iż przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. określając zasady dopuszczalności skargi na czynność materialno-techniczną | |wymienia dwa warunki jej dopuszczalności: skarga może zostać przyjęta przez sąd do merytorycznego rozpoznania, o ile wyczerpany zostanie | |tok instancji, a więc strona skarżąca wezwie organ, który dokonał czynności do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie to skieruje do | |organu w określonym w ustawie terminie czternastu dni od dnia otrzymania interpretacji indywidualnej. Warunki te muszą zostać spełnione | |łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich czyni skargę niedopuszczalną. | |Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ dokonał czynności tj. zatwierdził | |projekt zmiany organizacji ruchu w dniu 29 lipca 2013 r. Wprowadzenie zmiany organizacji ruchu w dostępie do ulic S i K nastąpiło w dniu| |3 sierpnia 2013 r. Zatem w tej dacie 3 sierpnia 2013 r skarżąca mogła się skutecznie dowiedzieć o zatwierdzeniu organizacji ruchu. | |Stanowisko przeciwne odnośnie uzyskania informacji dopiero w dniu 22 stycznia 2014 r. o zmianie organizacji ruchu ulic S i K jest nie do | |przyjęcia, ponieważ skarżąca prowadząc działalność gospodarczą związaną z korzystaniem z miejsca zmiany organizacji ruchu, o tej zmianie | |dowiedziała lub mogła się dowiedzieć z chwilą wprowadzenia zmiany. Twierdzenie pełnomocnika skarżącej na rozprawie sądowej, że skarżąca | |dowiedziała się o zmianie organizacji ruchu dopiero 22 stycznia 2014 r., kiedy otrzymała pełną dokumentację z ZiKIT nie znajduje oparcia | |nie tylko w doświadczeniu życiowym. Należy nadto zauważyć że twierdzenie o uzyskaniu informacji w dniu 22 stycznia 2014 r. jest | |nieprawdziwe w świetle dokumentów dołączonych do skargi, pisma ZiKIT z którego wynika że organ przed tą datą udzielał skarżącej | |odpowiedzi na jej pismo odnośnie przedmiotowej zmiany organizacji ruchu. Ponadto wprowadzona zmiana organizacji ruchu ma także swoje | |źródło w uchwale Rady Miasta z 25 sierpnia 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia dla Prezydenta Miasta kierunków działania dotyczących | |ograniczenia ilości pojazdów z napędem elektrycznym w strefie ograniczonego ruchu A i B. Wprowadzenie przedmiotowej zmiany było | |poprzedzone stosownymi debatami publicznymi. W tych okolicznościach twierdzenie o uzyskaniu informacji o zmianach organizacji ruchu po 6 | |miesiącach nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia. | |Tak, więc od daty 3 sierpnia 2013 r. należy liczyć określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. czternastodniowy termin na złożenie przez skarżącego | |na piśmie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten dla skarżącej upłynął w dniu 19 sierpnia 2013r. | |Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż złożone przez stronę skarżącą w dniu 3 lutego 2013 r. (data wpływu do organu) wezwanie do | |usunięcia naruszenia prawa dokonane zostało złożone z uchybieniem ustawowo określonego terminu na dokonanie w/w czynności. Skoro | |czynności dokonano po upływie terminu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a., to tym samym jest ona bezskuteczna. | |Wobec powyższego skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. W związku, z czym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę | |odrzucił. | | | | | | | | |