III SA/Kr 637/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. j na brak czynności organu Prezydenta Miasta w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia skargę odrzucić. A. K. wystąpiła w dniu 18 sierpnia 2016 r. do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przywrócenie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w K. Pismami z dnia 9 września 2016 r. oraz 28 listopada 2016 r. znak: [...] wniosek skarżącej został załatwiony negatywnie z uwagi na niedochowanie przez A. K. terminu spłaty zadłużenia, wymaganego przepisami powołanej wyżej uchwały. Zadłużenie w kwocie [...] zł zostało spłacone w dniu 10 sierpnia 2016 r. Wniosek skarżącej został rozpatrzony na podstawie § 16 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń, stanowiącego, iż w przypadku uregulowania zaległości, w tym całkowitej spłaty należności głównej, możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu dotychczas zajmowanego lokalu na wniosek osób, wobec których z przyczyn wymienionych w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, została wypowiedziana umowa najmu lub orzeczona eksmisja z lokalu z prawem do lokalu socjalnego, jeżeli osoby te nadal zamieszkują przedmiotowy lokal. Zawarcie umowy najmu następuje po spełnieniu pozostałych warunków wynikających z zapisów uchwały. A. K. pismem z dnia 31 maja 2017 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie brak przyznania jej przez Prezydenta Miasta ponownego tytułu prawnego do zajmowania lokalu przy ul. [...] pomimo spełnienie przez nią wszystkich przesłanek. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego a to § 16 ust. 3 w związku z ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń, 2) naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia stanowiska organu, w szczególności brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 kwietnia 2017 r., nadto prowadzenie sprawy w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności z naruszeniem zasady równego traktowania obywateli pozostających w tej samej sytuacji, a które to uchybienia stanowią naruszenie przepisów procedury i miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o nakazanie organowi podjęcia czynności polegającej na przywróceniu skarżącej tytułu prawnego do lokalu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że § 16 ust. 3 w związku z ust. 1 i ust. 3 uchwały umożliwia przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, na rzecz osób, którym wypowiedziana została umowa najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, w szczególności, jeżeli: 1) osoby te, ich małżonkowie lub osoby pozostające faktycznie we wspólnym pożyciu nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości bądź jej części mogącego stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; 2) osoby te nie wykraczają w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu; 3) nastąpiło uregulowanie zaległości, w tym całkowita spłata należności głównej z tytułu korzystania z lokalu, 4) powierzchnia użytkowa lokalu nie przekracza powierzchni określonej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, 5) spełnione zostało kryterium niskiego dochodu określone w § 3 ust. 1 pkt 1 niniejszej uchwały. Zgodnie z treścią § 27 ust. 7 uchwały - osoby, którym wygasło uprawnienie do nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przed wejściem w życie niniejszej uchwały, zachowują uprawnienie do zawarcia umowy najmu tego lub innego lokalu, jeżeli uregulują zadłużenie w terminie 12 miesięcy. Skarżąca wskazała, że zrealizowała wszystkie powyższe przesłanki określone § 16 powołanej uchwały. Skarżąca w celu uzyskania możliwości odzyskania tytułu prawnego do lokalu komunalnego podjęła wszelkie możliwe środki, aby mogła w krótkim czasie spłacić swoje zadłużenie względem Gminy. Skarżąca uregulowała na rzecz Gminy kwoty: [...] złotych, [...] złotych, [...] złotych, [...] złotych (łącznie: [...] złotych). Wniosek skarżącej o ponowne zawarcie umowy nie został jednak uwzględniony, bowiem ostatnia wpłata została dokonana 10 sierpnia 2016 r., tj. z 6-dniowym opóźnieniem w stosunku do wyznaczonego uchwałą terminu (o czym skarżąca nie miała wiedzy). Zadłużenie zostało spłacone dzięki pożyczonym środkom. Z przyczyn niezależnych od skarżącej ostatni przelew opóźnił się o tydzień. Skarżąca poinformowała Referat Regulacji Stanów Prawnych o prawdopodobieństwie opóźnienia w spłacie. Po uzyskaniu środków natychmiast dokonała wpłaty na poczet zadłużenia. Skarżąca podała, że regularnie uiszcza opłaty mieszkaniowe, nie wykracza przeciwko porządkowi domowemu. Skarżąca nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, ponieważ nie dysponuje prawem do innego lokalu. Obecnie w lokalu przy ul. [...] w K. przebywa 8 osób: skarżąca, jej niepełnosprawna córka B. K., córka A. K.-B., zięć D. B., wnukowie M. i B. B. oraz małoletnia K. S., dla której skarżąca jest rodziną zastępczą. Skarżąca wskazała, iż zadłużenie względem Gminy Miejskiej rozłożone zostało na 36 rat w wyroku Sądu Rejonowego w K. sygn. akt [...]. Zatem na dzień 4 sierpnia skarżąca uregulowała wszelkie wymagalne należności na rzecz Gminy, w tym uregulowana została cała należność główna. Pozostała kwota zapłacona w dniu 10 sierpnia 2016 r. była jeszcze niewymagalna. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie podnosząc, że skarga dotyczy kwestii cywilnoprawnych zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Organ wskazał, że przedmiotowy wniosek skarżącej został rozpatrzony na podstawie § 16 ust. 3 powołanej uchwały, stanowiącego, iż w przypadku uregulowania zaległości, w tym całkowitej spłaty należności głównej, możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu dotychczas zajmowanego lokalu na wniosek osób, wobec których z przyczyn wymienionych w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, została wypowiedziana umowa najmu lub orzeczona eksmisja z lokalu z prawem do lokalu socjalnego, jeżeli osoby te nadal zamieszkują przedmiotowy lokal. Zawarcie umowy najmu następuje po spełnieniu pozostałych warunków. Zgodnie z § 16 ust. 5 uchwały uprawnienie to wygasa po upływie 12 miesięcy od wydania prawomocnego wyroku eksmisyjnego. Dodatkowo, na podstawie § 27 ust. 8 ww. uchwały, osoby o których mowa w § 16 ust. 3, w stosunku do których zapadł prawomocny wyrok eksmisyjny przed dniem 4 sierpnia 2015 r., zachowują uprawnienia do zawarcia umowy najmu tego lub innego lokalu, jeżeli uregulują zadłużenie w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie uchwały tj. do 4 sierpnia 2016 r. Powyższy termin był nieprzekraczalny. Skarżąca utraciła prawa najemcy z powodu zadłużenia czynszowego. Brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu był podstawą wydania przez Sąd Rejonowy w K. Wydział I Cywilny wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt [...] nakazującego: A. K., A. K.- B., B. K. i M. B. opuszczenie i opróżnienie z rzeczy ww. mieszkania oraz przyznającego A. K. oraz B. K. uprawnienie do lokalu socjalnego. Realizując powyższy wyrok Prezydent Miasta 19 sierpnia 2015 r. wydał skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przy ul. [...], które zostało następnie anulowane pismem z 14 października 2015 r., z uwagi na częściową spłatę zadłużenia oraz deklarację spłaty pozostałych zaległości w możliwie najkrótszym czasie. Pismami z dnia 9 września oraz 28 listopada 2016 r. znak: [...] wniosek skarżącej z dnia 18 sierpnia 2016 r. został załatwiony negatywnie z uwagi na niedochowanie przez A. K. terminu spłaty dłużenia, wymaganego przepisami powołanej wyżej uchwały. Zadłużenie w kwocie [...] zł zostało spłacone w dniu 10 sierpnia 2016 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 27 ust. 9 uchwały osoby, które na podstawie wniosków złożonych przed dniem 4 sierpnia 2015 r., zawarły porozumienia w sprawie udzielenia ulg polegających na ratalnej spłacie należności głównej, odsetek oraz innych kosztów przysługujących Gminie Miejskiej w związku z użytkowaniem lokali mieszkalnych oraz zrealizowały zawarte porozumienia zgodnie z harmonogramem lub dokonały wcześniejszej spłaty, w ciągu 12 miesięcy od spłaty zadłużenia, zachowują uprawnienie do zawarcia umowy najmu na zasadach l określonych w § 16 niniejszej uchwały. Przepis ten ma jednakże zastosowanie w przypadku, gdy porozumienie obejmuje całą kwotę zadłużenia, a bieżące należności wpłacane są terminowo. Ugoda zawarta przed Sądem Rejonowym w K. w wyroku sygn. akt [...] z dnia 24 września 2015 r. obejmowała tylko zadłużenie za okres dochodzony w tym postępowaniu, tj. zaległości za okres od września 2009 r. do czerwca 2014 r., przy czym powództwo dotyczące należności naliczonych od września 2009 r. do września 2011 r. zostało oddalone. Powołany wyrok obejmował kwotę [...] zł. Na poczet tej ugody w dniu 19 lutego 2016 r. przeksięgowano dokonaną 13 października 2015 r. wpłatę w wysokości [...] zł. Saldo lokalu obejmowało zatem również zadłużenie nieobjęte postępowaniem sądowym i na dzień 9 sierpnia 2016 r. wynosiło łącznie [...] zł. Wpłata dokonana 10 sierpnia 2016 r. opisana została jako "całkowita spłata zadłużenia". W związku z powyższym do dnia 4 sierpnia 2016 r. nie zostały uregulowane należności, których nie obejmowała ugoda sądowa. Nie został zatem spełniony warunek umożliwiający pozytywne załatwienie wniosku zawarty w § 27 ust. 8 uchwały. Mając na uwadze powyższe organ podniósł, że wniosek skarżącej nie może zostać załatwiony pozytywnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca zaskarżyła bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przywrócenia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, czyli w istocie bezczynność w zakresie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy. Wynika to nie tylko z treści samej skargi, w której jednak skarżąca dość ogólnie opisuje przedmiot zaskarżenia jako skarga na brak czynności organu polegającej na braku przyznania ponownego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przy ul. [...] w K. pomimo spełnienia prawem przewidzianych warunków. Jak jednak wynika z akt zgromadzonych w tej sprawie, skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i owe przywrócenie miałoby polegać na zawarciu umowy najmu (akta sprawy, karta nr [...]). Jak również wynika z akt sprawy skarżąca była wcześniej najemcą lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Gminy i brak uiszczania opłat czynszowych spowodował wypowiedzenie umowy najmu. Tym samym w tej sprawie poza wszelka wątpliwością przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezydenta Miasta w zawarciu ze skarżącą umowy najmu lokalu mieszkalnego. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, a tym samym także o bezczynności w ich podjęciu wynikających z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Skoro skarżąca domaga się wprost zawarcia umowy najmu (a więc przyznania lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych Gminy), a substratem skargi czyni bezczynność w samym zawarciu takiej umowy, to należy ocenić, czy taka bezczynność w ogóle podlega kognicji sądu administracyjnego. Zasadą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Wyjątkiem są sytuacje, w których stosunek najmu lub szerzej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych regulowane instrumentami administracyjno-prawnymi. Ustawodawca zobowiązał organy samorządu gminnego do tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym uchwała Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowych zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń. Uchwała ta przewiduje zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej. Ten aspekt omawianego zagadnienia mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne, takie jak np. umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Ta jednak sprawa nie dotyczy aktu polegającego na umieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lub braku umieszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 wyraźnie wskazał, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Procedura zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy, uregulowana uchwałą Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowych zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje postępowania przed właściwym organem i ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego i kończy się aktem o umieszczeniu danej osoby na liście osób uprawionych do zawarcia umowy najmu lub o odmowie umieszczenia na takiej liście lub o sporządzeniu listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Ten pierwszy etap ma charakter administracyjny i akty go kończące podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Drugi zaś etap dotyczy osób, które zostały zakwalifikowane do zawarcia umowy najmu i ma charakter cywilistyczny. Polega on na zawieraniu umów najmu. Będąca przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie bezczynność Prezydenta Miasta dotyczy tego drugiego etapu, a więc dotyczy zagadnienia cywilistycznego, a nie administracyjnego. W sytuacji, w której skarżąca w żadnej mierze nie kwestionuje umieszczenie jej lub brak umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, ale domaga się bezpośrednio zawarcia samej umowy najmu, przyjmuje się, że nawet pismo informujące o braku podstaw do zawarcia umowy najmu ma charakter oświadczenia woli właściciela należącego do sfery właścicielskiej, a nie władczej, jednocześnie informującym, że właściciel nie zawrze umowy najmu z daną osobą. Kwestia oceny, z jakich powodów i na podstawie jakich przesłanek właściciel samorządowego zasobu mieszkaniowego nie chce zawrzeć umowy najmu lokalu mieszkalnego nie mieści w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku najmu w zakresie uregulowanym i ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jak i na podstawie ww. uchwały Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowych zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń - nie następuje w trybie administracyjnym. Zatem skoro zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność nie obejmuje aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 lub art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., to skarga podlega odrzuceniu. Zawarcie umowy najmu (oświadczenie wynajmującego o zawarciu umowy najmu) nie jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13). Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2082/13; postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1243/13; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 878/14; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 878/14, postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 578/13; postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1195/14; postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2796/13; postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/12). Mając powyższe na uwadze należy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w tej sprawie skargę odrzucić, ponieważ zaskarżona bezczynność nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego.