III SA/Kr 672/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji – obie w zakresie początkowej daty przyznania zasiłku stałego Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 kpa oraz art. 8 ust. 1, 3, 11 i 12, art. 36 pkt 2c, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1, 3, 3a, 3b i 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 29 października 2010r. - przyznał K. H. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości 444 zł miesięcznie od 1 października 2010r. oraz składki zdrowotnej w wysokości 9% od kwoty zasiłku na czas trwania świadczenia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzono, że w stosunku do K. H. spełnione zostało kryterium dochodowe określone ustawą (dochód na osobę w rodzinie wynosi 0,00zł), a strona jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Dlatego zdaniem Burmistrza strona spełniała kryteria do przyznania zasiłku z uwagi na swoje ubóstwo i niepełnosprawność. Natomiast świadczenie w postaci składki na ubezpieczenie zdrowotne osobie pobierającej zasiłek stały przysługiwało na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. H. podnosząc, że powinna była otrzymać zasiłek również za miesiące lipiec, sierpień i wrzesień, gdyż, zgodnie z ustawą na miesiąc przed upływem ważności jej orzeczenia o niepełnosprawności, tj. 2 czerwca 2010r., złożyła ponowny wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Posiedzenie komisji odbyło się w dniu 20 października 2010r. i dlatego, zdaniem odwołującej, była to podstawa do ubiegania się o świadczenie za trzy miesiące, kiedy orzeczenie o niepełnosprawności nie zostało wydane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 kwietnia 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 3, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołująca spełnia kryterium uprawniające do otrzymywania zasiłku stałego, jakim jest całkowita niezdolność do pracy z powodu wieku, lub niepełnosprawności. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1 ustawy, całkowita niezdolność do pracy, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do l lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. K. H., zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 20 października 2010r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Odnośnie kryterium dochodowego Kolegium podało, że zgodnie z wywiadem środowiskowym z dnia 29 października 2010r. K. H. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, utrzymuje się z pomocy społecznej i pomocy starszej córki. Z oświadczeń strony wynika zaś, że nie osiąga ona żadnych dochodów, a więc kwalifikuje się do otrzymywania zasiłku stałego w pełnej ustawowej wysokości, tj. 444 zł. miesięcznie. Odnośnie wniosku odwołującej się, by przyznać jej świadczenie od lipca 2010r., Kolegium odwołało się do treści art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 7 Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji publicznej związane są wszystkimi przepisami prawa, dlatego też Kolegium nie mogło przy orzekaniu pominąć treści art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dopóki Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionuje jego zgodności z Konstytucją, lub tez ustawodawca nie zmieni jego treści. Zatem nie było możliwie przyznanie zasiłku za miesiące poprzedzające datę złożenia wniosku przez odwołująca się. Na powyższą decyzję SKO skargę złożyła K. H., podnosząc, że bez własnej winy tak długo czekała na orzeczenie lekarskie, co spowodowało, że zasiłek został jej przyznany dopiero od października 2010r. a nie od lipca 2010r. Dlatego też Skarżąca domaga się wypłacenia zasiłku stałego również za wskazane wyżej miesiące. Ponadto Skarżąca opisała swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest uzasadniona, zatem podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o stopniu niepełnosprawności z dnia 10 października 2010 r. wynika, że skarżąca została uznana za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 kwietnia 2007 r. Na podstawie tego orzeczenia organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2010 r. przyznał skarżącej zasiłek stały od dnia 1 października 2010 r. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że poprzednie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności obejmowało okres do dnia 30 czerwca 2010r, a skarżąca złożyła stosowny wniosek do organu ds. orzekania o niepełnosprawności w dniu 2 czerwca 2010r. Wniosek wraz z wymaganą dokumentacją skarżąca złożyła do organu w dniu 29 października 2010r., a to z powodu przedłużającego się postępowania przed organem ds. orzekania o niepełnosprawności. Fakt opóźnienia nie z własnej winy podnosiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną przyznania skarżącemu zasiłku stałego od dnia 1 października 2010 r. organy administracji orzekające w sprawie wskazały art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zgodnie z którym świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Organy te podkreśliły, że skoro skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w dniu 29 października 2010 r., to zasiłek stały należało przyznać od dnia 1 października 2010 r.. Zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do przyznania tego świadczenia w okresie od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 30 września 2010 r., wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem sadu stanowisko takie nie jest uzasadnione. W świetle powołanego art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zasadą jest, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, w tym zasiłku stałego, następuje począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. (l OSK 743/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 177) wskazał jednak, że "...w sprawie o kontynuację zasiłku stałego, w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis określający początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku...". Wyrok ten odnosił się wprawdzie do dawnego art. 43 ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), lecz stanowisko w nim wyrażone zachowuje aktualność w rozpoznawanej sprawie, gdyż treść powołanego przepisu jest zgodna z treścią art. 106 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy. Stanowisko takie zaakceptowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2008 r., II SA/Bd 613/08 niepubl., WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2008 r., IV SA/Po 839/07, niepubl., WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Rz 713/07, niepubl., WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 493/07, niepubl., WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2007 r., IV SA/Po 325/07, niepubl.). Skarżąca nie ponosi winy za opóźnienie w wydaniu orzeczenia przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, skoro wniosek o ponowne ustalenie niepełnosprawności złożyła jeszcze w czasie ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności (jak wynika z treści odwołania wniosek został wysłany 2 czerwca 2010r., natomiast organ wydał orzeczenie na wniosek - jak określił - z dnia 8 czerwca 2010r.) W związku z tym organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, nie kwestionując tej okoliczności, winny były przyjąć istnienie ciągłości zasiłku stałego. Jak bowiem wynika z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 20 października 2010r., niepełnosprawność skarżącej datuje się od 5 kwietnia 2007 r. Powyższe stanowisko Sądu jest też zgodne ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (P 28/07, OTK seria A 2007, nr 9, poz. 106), w którym Trybunał orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "niedopuszczalne jest, by ryzyko nieprawidłowego działania administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego dokonania oceny niepełnosprawności) było przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek (pielęgnacyjny)". Trybunał podkreślił, że art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszczonej w dwóch różnych ustawach, a która łącznie w dwóch różnych postępowaniach - ma prowadzić do uzyskania decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, zatem z punktu widzenia celu wykreowanego przez ustawodawcę mechanizmu, to jest uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, istniejąca regulacja jest niespójna, nielogiczna w zakresie: data lub okres powstania znacznej niepełnosprawności, a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego (por., pkt 5.2 uzasadnienia). Przepisy art. 37 i art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 16 i art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przewidują podobne zasady przyznawania świadczeń związanych z niepełnosprawnością. Jednym z warunków uzyskania zarówno zasiłku stałego, jak i zasiłku pielęgnacyjnego jest ustalenie niepełnosprawności przez odpowiedni organ w odrębnym postępowaniu. Zbieżne są również cele obu wymienionych świadczeń. Wskazane wyżej uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie orzekającym o przyznaniu skarżącej zasiłku stałego od dnia 1 października 2010r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" p.p.s.a. Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego także przez organ pierwszej instancji, Sąd uchylił również decyzję tego organu, uznając, że jest to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponownie orzekając w zakresie uchylonym niniejszy wyrokiem, organy winny wziąć pod uwagę stanowisko sądu co do początkowej daty przyznania zasiłku stałego. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji.