III SA/Kr 673/18

|Sygn. akt III SA/Kr 673/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 października 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Hanny Knysiak-Sudyka (spr.), Sędziowie: WSA Halina Jakubiec, WSA Janusz Kasprzycki, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r., spraw ze skarg Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 31 lipca 2006 r. nr XXXVI/341/2006 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Czarny Dunajec stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rady Gminy w Czarnym Dunajcu podjęła Uchwałę nr XXXVI/341/2006 z dnia 31 lipca 2006 roku w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Czarny Dunajec, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 7, art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy 2 dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw Gminy Czarny Dunajec. Rada Gminy w Czarnym Dunajcu uchwaliła co następuje : §1 Uchwala się : Statut Sołectwa CHOCHOŁÓW, stanowiący zał. Nr 1 do uchwały, Statut Sołectwa CICHE, stanowiący zał. Nr 2 do uchwały, Statut Sołectwa CZARNY DUNAJEC, stanowiący zał. Nr 3 do uchwały, Statut Sołectwa CZERWIENNE, stanowiący zał. nr 4 do uchwały, Statut Sołectwa DZIAŁ, stanowiący zał. Nr 5 do uchwały, Statut Sołectwa KONIÓWKA, stanowiący zał. Nr 6 do uchwały, Statut Sołectwa ODROWĄŻ, stanowiący zał. Nr 7 do uchwały, Statut Sołectwa PIEKIELNIK, stanowiący zał. Nr 8 do uchwały, Statut Sołectwa PIENIĄŻKOWICE, stanowiący zał. Nr 9 do uchwały, Statut Sołectwa PODCZERWONE, stanowiący zał. Nr 10 do uchwały, Statut Sołectwa PODSZKLE, stanowiący zał. Nr 11 do uchwały, Statut Sołectwa RATUŁÓW, stanowiący zał. nr 12 do uchwały, Statut Sołectwa STARE BYSTRE, stanowiący zał. Nr 13 do uchwały, Statut Sołectwa WRÓBLÓWKA, stanowiący zał. Nr 14 do uchwały, Statut Sołectwa ZAŁUCZNE, stanowiący zał. Nr 15 do uchwały. §2 Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy. §3 Tracą moc: 1) Uchwała Nr XXIV/153/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 26 kwietnia 2000r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Chochołów, 2) Uchwała Nr XXIII/129/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 21 marca 2000 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwa Ciche, 3) Uchwała Nr XX W157/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 14 czerwca 2000 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Czarny Dunajec, 4) Uchwała Nr XX1V/]51/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 26 kwietnia 2000 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Czerwienne, 5) Uchwała Nr XX/109/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 28 stycznia 2000 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Dział, 6) Uchwała Nr XXI/122/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 22 lutego 2000 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Koniówka, 7) Uchwała Nr XIX/104/99 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 21.12.1999 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Odrowąż, 8) Uchwała Nr XX/111/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 28 stycznia 2000 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Piekielnik, 9) Uchwała Nr XX/110/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 28 stycznia 2000 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Pieniążkowice, 10) Uchwała Nr XX1/123/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 22 lutego 2000r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Podczerwone, 11) Uchwała Nr XXI/121/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 22 lutego 2000 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Podszkle, Uchwała Nr XXIII/130/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 21 marca 2000r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Ratułów, Uchwała Nr XXIV/152/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 26 kwietnia 2000 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwa Stare Bystre, Uchwała Nr XXVI/169/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 18 września 2000 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Wróblówka, 15) Uchwała Nr XXV/158/00 Rady Gminy w Czarnym Dunajcu z dnia 14 czerwca 2000r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Załuczne, § 4 1. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. 2. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęły skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu w odniesieniu do wszystkich Statutów Sołectw stanowiących Załączniki do uchwały. Skargę wniesiono na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Skarżący zarzucił uchwale: 1) istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektów wszystkich statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; 2) istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w § 24 ust. 1 Załączników do uchwały, że podstawą dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej jest obecność i udział w głosowaniu co najmniej 1/5 uprawnionych w Sołectwie, zaś w § 29 ust. 1, iż wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej dokonuje się w obecności co najmniej 1/5 ilości osób uprawnionych, podczas gdy przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają warunku wymaganego kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej; 3) istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powołanych przepisów i zastrzeżenie w § 15 ust. 1 zd. 2 Załączników do uchwały, że Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą, podczas gdy określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podnosząc, że w § 24 ust. 1 załączników wskazano, że podstawą dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej jest zachowanie terminu ogłoszenia Zebrania, z zastrzeżeniem § 29 ust. 1 zdanie drugie oraz obecność i udział w głosowaniu co najmniej 1/5 uprawnionych w Sołectwie. W § 29 ust. 1 przyjęto natomiast, iż wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej dokonuje się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, w obecności (przy frekwencji) co najmniej 1/5 ilości osób uprawnionych. W § 15 ust. 1 zd. 2 Załącznika numer 3 zastrzeżono, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą. Skarżący wskazał, iż Rada Gminy Czarny Dunajec podejmując zaskarżoną uchwałę nie poddała projektów przyjętych nią statutów konsultacjom z mieszkańcami przeprowadzonym w trybie, który powinna określić w uchwale podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Co więcej, z przekazanej dokumentacji wynika, iż Rada Gminy Czarny Dunajec w ogóle nie podjęła wymaganej normą art. 5a ust. 2 u.s.g. uchwały ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W ocenie skarżącego nie spełnia wymogu poddania projektu statutu konsultacji samo tylko przedstawienie go na zebraniu wiejskim, w sytuacji gdy trybu tych konsultacji, wbrew wymogom ustawowym, nie określono w odrębnej uchwale, tym bardziej, iż z przekazanej dokumentacji mającej wykazywać omówienie projektów na zebraniach wiejskich nie wynika, aby te projekty w sposób rzetelny zostały przedstawione. Tymczasem projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził. Co jednak najistotniejsze w niniejszej sprawie, Rada Gminy Czarny Dunajec nie podjęła wymaganej art. 5a u.s.g. uchwały określającej tryb przeprowadzania konsultacji, co przemawia jednoznacznie za uznaniem, iż zaskarżona uchwała narusza art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to już z tej regulacji wynika też obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a u.s.g. uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Rada Gminy Czarny Dunajec podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazała regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, przyznając także, iż uchwała taka nie została w ogóle podjęta. Nie spełnia natomiast wymogu poddania projektu statutu konsultacjom z mieszkańcami samo tylko przedstawienie ich na zebraniu wiejskim, skoro brak jest regulacji określającej między innymi sposób ich przeprowadzania oraz ustalania ich wyników, oraz przekazywania organom gminy. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Nadto skarżący wskazał, iż brak jest w obowiązującej regulacji prawnej upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia w § 24 ust. 1 pojęcia kworum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, bowiem art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej. Za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g uznać więc trzeba § 24 ust. 1 Załączników stanowiący, że "Podstawą dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej jest zachowanie terminu ogłoszenia Zebrania, z zastrzeżeniem § 29 ust. 1 zdanie drugie oraz obecność i udział w głosowaniu co najmniej 1/5 uprawnionych w Sołectwie" oraz § 29 ust. 1 stanowiący, iż "Wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej dokonuje się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, w obecności (przy frekwencji) co najmniej 1/5 ilości osób uprawnionych". Ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów dla ważności Zebrania, na którym dokonuje się wyboru Sołtysa. Nie uzależnia go zwłaszcza od obecności na zebraniu wiejskim określonej liczby osób. Przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. Skarżący zarzucił, że Statuty Sołectw w zakresie przyznania w § 15 ust. 1 zdanie drugie zebraniu kompetencji do postanowienia o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą istotnie naruszają także art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł, iż zasada jawności podejmowania uchwał może być ograniczona jedynie w takim zakresie, w jakim przewidział to ustawodawca. W odniesieniu do sołectwa taki wyjątek od zasady jawności wprowadzony został jedynie w art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą przy tym zmieniać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Nie jest zatem dopuszczalne w drodze norm statutowych rozszerzanie kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, albowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje wyłącznie ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czarny Dunajec pozostawił sprawę do uznania Sądu. Organ zgodził się z tym, że konsultacje z mieszkańcami były i są nadal warunkiem koniecznym do pojęcia uchwały w celu nadania sołectwom statutów. Gmina Czarny Dunajec w 2006 r. nie miała podjętej uchwały o sposobie przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, nie było więc regulacji ustalającej szczegółowo zasady przeprowadzania konsultacji. Konsultacje były więc zwyczajowo podejmowane poprzez zaprezentowanie projektu uchwały (poprzez odczytanie projektu Statutu) na Zebraniu Wiejskim. Takie konsultacje na Zebraniach Wiejskich były przeprowadzone we wszystkich gminnych wsiach. Zdaniem organu wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Kierując się tym, Wójt Gminy skierował projekty statutów do odczytania na Zebraniach Wiejskich we wszystkich 15 sołectwach gminy Czarny Dunajec. Zdaniem organu projekty statutów były konsultowane w sposób zwyczajowo przyjęty tj. na Zebraniach Wiejskich we wszystkich piętnastu miejscowościach Gminy Czarny Dunajec przed ich uchwaleniem przez Radę Gminy. Potwierdzają to osoby prowadzące przedmiotowe zebrania oraz osoby biorące udział w tych zebraniach, które jednoznacznie wskazują, iż mieszkańcy gminy mieli możliwość wyrażenia swojej opinii na temat projektów statutów podczas Zebrań Wiejskich. Okoliczność ta wynika również z zachowanych protokołów z Zebrań Wiejskich. Protokoły z Zebrań Wiejskich stanowią dowód na to, że projekty statutów zostały podane do wiadomości mieszkańców na tych zebraniach i mieli oni możliwość wypowiedzenia się na ten temat. Konieczne wyjaśnienia do projektów statutów zostały przekazane przez osobę referującą ten punkt porządku obrad na każdym z piętnastu Zebrań Wiejskich. Udział mieszkańców w zebraniu stworzył realne możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Zachowane protokoły z Zebrań Wiejskich nie tylko uprawdopodobniają, ale wręcz wykazują przeprowadzenie konsultacji. Organ podkreślił, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji nie zostały przez ustawodawcę określone. W sprawach tych rozstrzyga rada gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Wnioskowanie przez Prokuratora o stwierdzenie nieważności uchwały, to nic innego jak domaganie się, aby uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego ze sutkiem od chwili jej podjęcia (ex tunc), czyli tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Trudno się z tym zgodzić, zważywszy iż uchwalone statuty dobrze się sprawdziły, były i są nadal stosowane przez jednostki pomocnicze gminy przez cały okres ostatnich dwunastu lat, w oparciu o te statuty działały i działają do dzisiaj organy jednostek pomocniczych, zwoływane były na ich podstawie zebrania wiejskie, podejmowano uchwały itd. Statuty prawidłowo i zgodnie z prawem określiły organizację jednostek pomocniczych czyli ich formę i sposób funkcjonowania. Organ podkreślił, że Statuty uchwalono 12 lat temu, a zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez Wojewodę Małopolskiego w trybie nadzoru i z tego faktu można domniemywać praworządność działania organów gminy w kwestii uchwalenia statutów sołectw. W opinii organu można zatem uznać, że w przypadku statutów sołectw został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 u.s.g., a wynik konsultacji w sprawie statutu nie był wiążący dla rady gminy. Wątpliwym staje się twierdzenie, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Dwa kolejne zarzuty skarżącego - w kwestii wskazania w statucie sołectwa wymaganego kworum do dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej oraz możliwości podjęcia uchwały przez zebranie wiejskie o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą – organ pozostawił do uznania i rozważenia przez Sąd. Zdaniem organu obydwa powołane wyżej przepisy w statucie sołectwa mają swoje praktyczne uzasadnienie i w istotny sposób uwiarygodniają wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej poprzez podniesienie frekwencji w dniu wyboru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Czarny Dunajec Nr XXXVI/341/2006 z dnia 31 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Czarny Dunajec. Co prawda zostało wniesionych 15 odrębnych skarg dotyczących wszystkich załączników do uchwały, jednak w istocie skargi te obejmują całą uchwałę. Skargi zostały wniesione na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Niewątpliwie przyjąć należy, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, brak jest zatem ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: 1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa (osiedla), któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 12 marca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1456/06, CBOSA), że "skoro ustawodawca nakazuje poprzedzić uchwałę dotyczącą nadania jednostce pomocniczej statutu lub jego zmiany konsultacjami z mieszkańcami to organ gminy zobowiązany jest umożliwić weryfikację prawidłowości ich przeprowadzenia, co wymaga uprzedniego szczegółowego określenia zasad i trybu procedury konsultacyjnej. Nadto organ gminy przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązany jest dokonać oceny wyników konsultacji (...). Skoro istotą konsultacji jest rzeczywiste omówienie z mieszkańcami projektowanych zmian w treści statutu konkretnej jednostki pomocniczej i stanowią one przejaw działań (o których mowa w art. 5 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) podejmowanych przez gminę na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, to procedura konsultacyjna nie może być wyczerpana jedynie poprzez powiadomienie społeczności lokalnej o planowanym przedsięwzięciu i możliwości wyrażenia opinii. Niewiążący charakter omawianych konsultacji nie zwalnia organu gminy z zapewnienia mieszkańcom udziału w procesie współdecydowania, zgłaszania konkretnych zastrzeżeń i propozycji, współudziału w wypracowaniu ostatecznych rozwiązań. Zrealizowanie tego obowiązku wymaga nie tylko powiadomienia mieszkańców o planowanych przedsięwzięciach, ale także o formach i terminach, w których możliwe jest zaopiniowanie konkretnych projektów, złożenie dodatkowych wniosków i propozycji oraz podjęcie dyskusji nad kształtem ostatecznych rozwiązań. Aktywizacja członków społeczności lokalnej i potwierdzenie słuszności angażowania się w istotne sprawy wspólnoty samorządowej wymaga przejrzystych zasad prowadzenia konsultacji, weryfikacji ich rezultatów i informowania mieszkańców o ostatecznych wynikach". W niniejszej sprawie Rada Gminy Czarny Dunajec podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała zwłaszcza, że taka regulacja została w Gminie Czarny Dunajec wprowadzona, zgodnie wymogiem wynikającym z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Co prawda w protokole posiedzenia Rady Gminy Czarny Dunajec, na której uchwalono zaskarżoną uchwałę znajduje się wzmianka, że projekty statutów Sołectw poddane były konsultacji społecznej mieszkańców poszczególnych miejscowości, jednak w aktach administracyjnych brak jest dokumentacji, z której wynikałoby, w jaki sposób konsultacje były prowadzone i jaki był ich wynik. Ze znajdujących się w aktach poszczególnych spraw połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia protokołów z zebrań wiejskich nie wynika, że projekty statutów zostały podane do wiadomości obecnych mieszkańców. Z akt nie wynika również, w jaki sposób została rozpowszechniona wiadomość o zebraniu wiejskim i czy w tej wiadomości znajdowała się informacja o projekcie uchwalenia statutu sołectwa. W protokołach zebrań wiejskich brak jest jednoznacznej informacji o tym, jaki tekst projektu uchwały został przedstawiony. Na przykład z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 5 marca 2006 r. w miejscowości Czarny Dunajec wynika, że pod głosowanie poddano zmiany do statutu ujęte w załączniku nr 4 do protokołu, jednak w aktach administracyjnych takiego załącznika brak, znajduje się w nich natomiast oświadczenie Wójta Gminy Czarny Dunajec z 25 czerwca 2018 r. że akta te są kompletne (sygn. akt III SA/Kr 675/18). Z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 9 kwietnia 2006 r. w miejscowości Chochołów wynika, że Wójt poinformował, że wybory na sołtysa i radę sołecką odbędą się w jednym dniu i stanowi to zmianę statutu Sołectwa Chochołów, również w tych aktach znajduje się oświadczenie Wójta Gminy Czarny Dunajec z 25 czerwca 2018 r. że akta te są kompletne (sygn. akt III SA/Kr 673/18). Z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 12 lutego 2006 r. w miejscowości Dział wynika, że odbyło się "czytanie statutu na sołtysa, rade sołecką oraz debata na ten temat", również w tych aktach znajduje się oświadczenie Wójta Gminy Czarny Dunajec z 25 czerwca 2018 r. że akta te są kompletne (sygn. akt III SA/Kr 677/18). Brak informacji o treści statutu, jaki został przedstawiony na zebraniu, jak również o treści debaty. Z protokołu wynika nadto, że głosował nad przyjęciem statutu jedynie sołtys i 4 członków rady sołeckiej. Pośrednio wynika z powyższego, że mieszkańcy miejscowości o treści projektu statutu poinformowani nie zostali ani w konsultacjach nie uczestniczyli. Z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 16 lutego 2006 r. w miejscowości Koniówka wynika, że "przyjęto Statut Sołectwa wsi Koniówka", brak informacji o treści przyjętego statutu (sygn. akt. III SA/Kr 678/18). Z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 5 lutego 2006 r. w miejscowości Piekielnik wynika, że dokonano przedstawienia statutu wsi Piekielnik "pod kątem przyszłych wyborów na sołtysów", a zebrani jednogłośnie przegłosowali "warunki statutu", brak natomiast informacji o treści statutu (sygn. akt. III SA/Kr 680/18). Z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 14 maja 2006 r. w miejscowości Pieniążkowice wynika, że dokonano przedstawienia statutu, który był dostępny u sołtysa. Na zebraniu omówiono "jego zasadnicze założenia w oparciu o przykłady", a zebrani jednogłośnie przyjęli "przedstawiony w statucie sposób głosowania na sołtysa wsi i na członków do rady sołeckiej" (sygn. akt. III SA/Kr 681/18). Z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 23 kwietnia 2006 r. w miejscowości Podczerwone wynika, że dokonano przedstawienia statutu, który był dostępny u sołtysa, a "zebrani zgłaszali uwagi do statutu, które wraz z wnioskami Rady Sołeckiej zostaną przekazane do Gminnej Rady Narodowej, a nad nimi będą czuwać Radni Gminy z Podczerwonego przy zatwierdzaniu statutu przez Gminną Radę Narodową". Brak informacji o treści zgłaszanych uwag (sygn. akt. III SA/Kr 682/18). Z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 12 marca 2006 r. w miejscowości Podszkle wynika, że omówiono statut i przegłosowano go jednomyślnie. Brak informacji o treści statutu (sygn. akt. III SA/Kr 683/18). Z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 26 marca 2006 r. w Ratułowie wynika, że przedmiotem dyskusji była propozycja sposobu wyboru sołtysa i Rady Sołeckiej na następną kadencję. Brak w protokole natomiast wzmianki o statucie (sygn. akt. III SA/Kr 684/18). Z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 26 lutego r. we wsi Stare Bystre wynika, że obecni zostali zapoznani z projektem Statutu Sołectwa Stare Bystre, a projekt został zaopiniowany bez uwag i zastrzeżeń. Brak informacji o treści statutu (sygn. akt. III SA/Kr 685/18). W aktach sprawy III SA/Kr 674/18 brak protokołu zebrania wiejskiego w miejscowości Ciche, w aktach sprawy III SA/Kr 676/18 brak protokołu zebrania wiejskiego w miejscowości Czerwienne, w aktach sprawy III SA/Kr 679/18 brak protokołu zebrania wiejskiego w miejscowości Odrowąż, w aktach sprawy III SA/Kr 686/18 brak protokołu zebrania wiejskiego w miejscowości Wróblówka, w aktach sprawy III SA/Kr 687/18 brak protokołu zebrania wiejskiego w miejscowości Załuczne, również w tych aktach znajduje się oświadczenie Wójta Gminy Czarny Dunajec z 25 czerwca 2018 r. że akta te są kompletne. W ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalone w dniu 31 lipca 2006 r. przez Radę Gminy Czarny Dunajec statuty sołectw Gminy Czarny Dunajec nie zostały poddane społecznym konsultacjom z mieszkańcami poszczególnych sołectw. W aktach sprawy nie ma w istocie dowodu na to, że projekty statutów (o treści, która następnie była przedmiotem procedowania przez Radę Gminy Czarny Dunajec) zostały w ogóle uprzednio podane do wiadomości mieszkańców, których samorząd pomocniczy był przedmiotem zaskarżonej uchwały. W odniesieniu do miejscowości Ciche, Czerwienne, Odrowąż, Wróblówka i Załuczne brak jest dowodu nawet na to, by odbyły się zebrania wiejskie w okresie poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały. Należy podnieść, że sposób prowadzenia konsultacji powinien umożliwiać realnie ich przeprowadzenie. Projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Nadto należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Organ na taką regulację prawną w niniejszej sprawie w ogóle się nie powołał. Nawet w miejscowościach, w których odbyły się zebrania wiejskie, z dokumentacji przedstawionej przez organ nie wynika jednoznacznie, jaka treść projektu statutu została przedstawiona obecnym, Brak też informacji o sposobie zwoływania powyższych zebrań, a zatem informacji, czy mieszkańcy miejscowości mogli uzyskać wiedzę o tym, jaki będzie porządek zebrania i jakie kwestie będą na nim dyskutowane. Jedynie w miejscowości Podczerwone zostały zgłoszone uwagi do treści statutu, jednak ich treść nie została odzwierciedlona w protokole zebrania wiejskiego. Brak też informacji o sposobie rozpatrzenia powyższych uwag, a stwierdzenie, że uwagi zostaną przekazane do Gminnej Rady Narodowej jest – można powiedzieć - kuriozalne. Należy zatem stwierdzić, że z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, by projekty statutów sołectw Gminy Czarny Dunajec zostały podane do publicznej wiadomości. Stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym projekty statutów były konsultowane, nie zostało w odpowiedni sposób wykazane przez organ. Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu tworzenia jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku statutów sołectw objętych zaskarżoną uchwałą nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała RadyGminy Czarny Dunajce wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Należy podnieść, że w tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.