III SA/Kr 753/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Koszyce na uchwałę Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 8 grudnia 2005 r. nr XXXIII/187/05 w przedmiocie wspólnego realizowania zadań o charakterze publicznym dotyczącym utrzymywania składowiska i unieszkodliwiania odpadów komunalnych postanawia: skargę odrzucić Rada Miejska w Proszowicach podjęła w dniu 8 grudnia 2005 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, uchwałę Nr XXXIII/187/05 w sprawie wspólnego realizowania zadań o charakterze publicznych dotyczącym utrzymywania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Podejmując tą uchwałę wskazano, że jej uchwalenie wynika z braku wspólnego statutowego działania uczestników Związku Gmin Składowisko Odpadów Żębocin, zmierzającego do utrzymywania składowiska i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz zaprzestania spłat zobowiązań przypadających na gminy. Zgodnie z § 1 tej uchwały Gmina Proszowice jako właściciel składowiska odpadów będzie nadal realizować zadania o charakterze publicznym dotyczące utrzymywania składowiska i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. § 2 ww. uchwały stanowi, że składowisko odpadów w Żębocinie będzie nadal udostępnianie gminom uczestnikom Związku do czasu zakończenia jego eksploatacji Zgodnie z jej § 3 warunkiem dalszego udostępnienia składowiska odpadów będzie spłata do 2005 r. zaległych udziałów gmin w spłacie zaciągniętego kredytu na modernizację składowiska i bieżące regulowanie należności związanych ze spłatami kredytu i eksploatacją składowiska, które w chwili podjęcia uchwały ponoszą tylko Gminy Proszowice i Igołomia-Wawrzeńczyce. Stosownie do § 4 ww. uchwały w przypadku braku uregulowania przez gminy przypadających należności do końca 2005 r., należy wypowiedzieć umowy wobec tych gmin, które nie wywiązały się z obowiązku spłat zobowiązań i wystąpić na drogę sądową celem odzyskania należnych zobowiązań. Dopuszczono również możliwość przyjmowania na składowisko odpadów z terenów gmin na nowych uzgodnionych wspólnie zasadach. W § 5 zobowiązano organ wykonawczy Gminy Proszowice do wykonania tejże uchwały, która weszła w życie z dniem podjęcia. Dnia 25.01.2007 r. Gmina Koszyce wezwała, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Burmistrza Miasta i Gminy Proszowice do wniesienia pod obrady organu stanowiącego tej Gminy projektu uchwały uchylającej uchwałę Nr XXXIII/187/05 z dnia 8 grudnia 2005 r. jako naruszającej interesy prawne Gminy Koszyce (akta sprawy, karta nr 6). W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz Miasta i Gmina Proszowice pismem z dnia 31.01.2007 r. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do zmiany ww. uchwały (akta sprawy, karta nr 8). W tym stanie sprawy Gmina Koszyce reprezentowana przez jej Wójta w dniu 19.02.207 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem stwierdzenia nieważności przedmiotowej w związku z tym, że uchwała ta narusza art. 7, 18 lub 69 ustawy o samorządzie gminnym i art. 16 Konstytucji RP oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżoną uchwałą nałożono obowiązki na gminy będące członkami Związku Międzygminnego Składowisko Odpadów Żębocin z siedzibą w Proszowicach. Zaskarżona uchwała narusza konstytucyjnie chronioną samodzielność wspólnoty samorządowej i wkroczyła swoim zakresem z kompetencje Gminy skarżącej. Organem władnym do podjęcia przedmiotowej uchwały powinno być Zgromadzenie ww. Związku, co wynika z § 6 ust. 2 i § 10 lit. h statutu tego Związku. Gmina Proszowice będąc właścicielem składowiska odpadów nie przekazała go Związkowi, a tym samym również organy tego Związku nie miałyby podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały. W skardze podniesiono, że to Gmina Proszowice zaciągnęła kredyty na wybudowanie tego składowiska, a obowiązek ich spłaty nałożono na inne gminy. Z terenu Gminy Koszyce śmieci odpiera firma "A", która z tytułu ich składowania na składowisku Żębocin uiszcza Gminie Proszowice należne podatki i opłaty i z tych dochodów Gmina Proszowice powinna spłacać wcześniej zaciągnięte kredyty. Nie jest prawdą i to, że zaskarżona uchwała nie nakłada obowiązków na skarżącą Gminę, a jedynie przypomina wcześniejsze ustalenia. Ponadto spłacanie zobowiązań przez Gminę Koszyce musi wynika z zawartych umów lub innej podstawy prawnej, a w tej sprawie jedyną taką podstawą jest zaskarżona uchwała. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Proszowicach wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że nie naruszono zaskarżoną uchwałą żadnych przepisów prawa. Wskazano, że zawierając porozumienie komunalne gminy zobowiązały się do partycypacji w kosztach ponoszonych przez Gminę Proszowice w związku z zaciągniętym przez nią kredytem na modernizację składowiska odpadów, umożliwiającym odbieranie odpadów z innych gmin, w tym z Gminy Koszyce. Spłata tak zaciągniętych zobowiązań została rozłożona na wieloletnie raty i spłata tych rat nie ma nic wspólnego z powołanym w 2001 r. Związkiem, który nie przejął realizacji zadań związanych z gospodarką odpadami. Nadal Gmina Koszyce korzysta z tego składowiska, mimo zaprzestania od 2004 r. partycypacji finansowej w zobowiązaniach zaciągniętych do 2001 r. w ramach porozumienia komunalnego. Zaskarżona uchwała potwierdza wolę Gminy Proszowice dalszego przyjmowania odpadów z gmin sąsiednich, w tym z Gminy Koszyce i nie narusza art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ani art. 7, 18 lub 69 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta nie nałożyła na nikogo obowiązku uiszczania spłaty kredytu. Z akt sprawy wynika, że w 1995 r. zawarte zostało porozumienie komunalne, do którego w 1997 r. przystąpiła Gmina Koszyce, zgodnie z którym Gmina Proszowice jako gmina przejmująca została zobowiązana do zorganizowania nowoczesnego składowiska odpadów a gminy powierzające (w tym Gmina Koszyce) zobowiązała się do partycypowania w kosztach realizacji tego zadania. Na podstawie tak ustalonego stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 276/07 skargę Gminy Koszyce odrzucił uzasadniając to brakiem naruszenia interesu prawnego Gminy Koszyce zaskarżoną uchwałą oraz brakiem kognicji tego Sądu do rozpoznania skargi, ponieważ uchwała ta nie została podjęcia w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale w sprawie o charakterze cywilnoprawnym. Na to postanowienie skargę kasacyjną wniosła Gmina Koszyce, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Gminy Koszyce, ponieważ w ocenie tej Gminy wprost oddziałuje ona na jej interes prawny poprzez nieprzestrzeganie przez Radę Miejską w Proszowicach przepisów powszechnie obowiązujących. Skutkiem podjęcia tej uchwały było wezwanie Gminy Koszyce do zapłaty. Do kolejnego pisma procesowego skarżącej Gminy dołączono uwierzytelniony odpis noty obciążeniowej wystawionej przez Gminę Proszowice i skierowanej do Gminy Koszyce z tytułu partycypacji w kosztach budowy wysypiska Żębocin. Z treści tej noty wynika, że na podstawie przepisów ustawy o rachunkowości na dzień 31.12.2007 r. należność Gminy Proszowice wobec Gminy Koszyce wynosi 139.625,44 zł z tytułu wpłat kosztów partycypacji w budowie wysypiska Żębocin (113.624,22 zł) oraz odsetek za nieterminowe wpłaty (26.001,22 zł). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną postanowieniem z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 761/08 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu swojego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż zaskarżona uchwała została podjęta w zakresie realizacji zadań publicznych i nie wywołuje ona bezpośrednich skutków cywilnych. Rozpoznanie więc skargi na tą uchwałę leży w kognicji sądu administracyjnego. Brak zaś interesu prawnego po stronie skarżącej Gminy nie może stanowić podstawy odrzucenia skargi, ale jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkował się jednak co do posiadania bądź nie posiadania w tej sprawie przez skarżącą Gminę Koszyce interesu prawnego. Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali wnioski i argumenty zawarte w skardze i odpowiedzi na skargę i na pytanie Sądu oświadczyli, że poza wezwaniem z dnia 25.01.2007 r. Gminy Koszyce skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy w Proszowicach nie było innego wezwania, adresowanego do Rady Miejskiej w Proszowicach lub innego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wprawdzie w tej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 761/08 uchylił zaskarżone postanowienie sądu administracyjnego I-instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi i zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sporawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, to jednak w tej sprawie nie ma formalnych przeszkód przed ponownym zbadaniem zachowania procedury formalnej wniesienia samej skargi. Pogląd prawny zawarty w ww. postanowieniu sądu II-instancji obejmuje definiowanie przedmiotowej uchwały jako aktu z zakresu administracji publicznej oraz niedopuszczalności odrzucenia skargi w przypadku braku posiadania przez stronę skarżąca interesu prawnego w skarżeniu danej uchwały. Odnośnie tego ostatniego przypadku Naczelny Sąd Administracyjny zawarł pogląd prawny, iż sytuacja taka pozwala na oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie nie mógł odnieść się do zachowania procedury wniesienia skargi, ponieważ takiego zarzutu nie było w samej skardze kasacyjnej. Ponadto art. 183 P.p.s.a. określający zakres związania Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy nakazuje uwzględnianie z urzędu jedynie przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wśród których nie ma przesłanki nie wyczerpania procedury poprzedzającej wniesienie skargi. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę powinien również zbadać zachowanie procedury przez stronę skarżącą poprzedzającej wniesienie skargi w tej sprawie. W pierwszej kolejności należy zastanowić się nad pytaniem, czy skarżąca Gmina Koszyce dokonała w tej sprawie skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia przysługującego jej prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dokonując wykładni przytoczonego przepisu należy wskazać, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: a) podjęcie uchwały lub zarządzenia przez organ gminy, b) naruszenie interesu prawnego bądź obowiązku skarżącego w drodze uchwały (zarządzenia) organu gminy, c) objęcie treścią uchwały lub zarządzenia organu gminy sprawy z zakresu administracji publicznej, d) bezskuteczne wezwanie właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżąca Gmina nie spełniła przesłanki wcześniejszego wezwania właściwego organu Gminy Proszowice do usunięcia naruszenia prawa. Skarga dotyczy bowiem uchwały Rady Miejskiej w Proszowicach, a skarżąca Gmina Koszyce reprezentowana przez jej Wójta wezwała organ wykonawczy Gminy Proszowice (Burmistrza Miasta i Gminy Proszowice) do usunięcia naruszenia prawa poprzez wniesienie projektu uchwały uchylającej uchwałę Rady Miejskiej z 5.12.2005 r. Nr XXXIII/187/05. Tym samym Gmina Koszyce nie wezwała Rady Miejskiej w Proszowicach do usunięcia naruszenia prawa, ale jej organ wykonawczy. Organy te posiadają rozłączne kompetencje i w żadnym zakresie organ wykonawczy nie może "w zastępstwie" lub w innym zakresie podejmować uchwał za organ stanowiący gminy. W każdej gminie kompetencje jej organów są rozłączne i wzajemnie nieprzenaszalne na te organy. Gmina Koszyce dokonując wezwania do usunięcia prawa w tej sprawie do Burmistrza Miasta i Gminy Proszowice nie spełniła przesłanki wyczerpania trybu postępowania określonego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany artykuł wymaga bowiem, aby przed wniesieniem skargi na konkretną uchwałę do sądu administracyjnego wcześniej wezwać ten organ gminy, który taka uchwałę podjął, do usunięcia naruszenia prawa. Tylko bowiem tan sam organ, który uchwałę podjął, może ją uchylić lub zmienić i tym samym zakończyć procedurę badania legalności uchwały bez angażowania sądu administracyjnego. Tym samym w tej sprawie wniesiono skargę bez uprzedniego (bezskutecznego) wezwania właściwego organu gminy (czyli tego, którego akt prawny podlega zaskarżeniu a więc Rady miejskiej w Proszowicach) do usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia jest niedopuszczalne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 1995 r., sygn. akt III SA 1127/94, opub. w Pr. Gosp. 1995r., nr 11, poz. 21; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 31 października 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 987/06). W tej sprawie skarga jest niedopuszczalna, ponieważ nie został wyczerpany tryb postępowania określony w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z nie spełnieniem przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę należy – zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. – odrzucić. Tym samym w sprawie nie można odnieść się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze. W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji postanowienia.