III SA/Kr 764/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Ł. P. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 31 marca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 104 kpa, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 9, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1, 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 z późn. zm.), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238), Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz.U. z 2010 r. Nr 183, poz. 1234) oraz upoważnienia Burmistrza z dnia 1 czerwca 2016 r. Nr [...] do prowadzenia postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz do wydawania decyzji w tych sprawach Burmistrz przyznał K. K. świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat – E. M. w kwocie 95,00 zł. miesięcznie, na okres od 2017-03-01 do 2017-10-31 oraz odmówił przyznania świadczenia rodzinnego w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka- E. M. Podał, że zasiłek rodzinny za okres od 2017-03-01 do 2017-03-31 w kwocie 95,00 zł zrealizowany zostanie do końca kwietnia 2017 r. w sposób zgodny ze złożoną przez K. K. dyspozycją. Organ administracji wyjaśnił, że prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunowi prawnemu lub faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764,00 zł. Zasiłek rodzinny przysługuje wymienionym osobom do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2 pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 5 ust. 3a w/w ustawy w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, stanowi suma przysługujących danej rodzinie w danym okresie zasiłkowym: 1) zasiłków rodzinnych podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych zasiłków; 2) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 10, art. 11 a, art. 12a i art. 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych dodatków; 3) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 9, art. 14 i art. 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podzielonych przez 12. W przypadku gdy wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie, ustalona zgodnie z art. 5 ust. 3a w/w ustawy, jest niższa niż 20,00 zł. świadczenia te nie przysługują. Natomiast dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka w wieku do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia, jeżeli nie został przyznany rodzicom lub opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje jednorazowo, w wysokości 1.000,00 zł. W przypadku wystąpienia o przysposobienie więcej niż jednego dziecka lub urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przysługuje na każde dziecko. Dodatek przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczenia wystawionym przez położną. Przepisu o pozostawaniu pod opieką medyczną nie stosuje się do osób będących prawnymi lub faktycznymi opiekunami dziecka, a także do osób, które przysposobiły dziecko. Dodał organ, że w dniu 2017-03-28 K. K. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka: E. M. Wobec powyższego ustalono co następuje: Skład rodziny: K. K., E. M.. Miesięczny dochód rodziny po uwzględnieniu dochodu uzyskanego zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych -1.000,00 zł. Miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę - 500,00 zł. Kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego - 674,00 zł. Analizie poddano również dokumenty dołączone do wniosku, w tym zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że wW. pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży oraz oświadczenie, iż przed 12 tygodniem ciąży nie pozostawała pod opieką medyczną żadnego lekarza. Ponadto z analizy dołączonych dokumentów wynika, iż K. K. nie wychowuje dziecka: E. M. wspólnie z jego ojcem K. M. oraz, że zostało ustalone świadczenie alimentacyjne na rzecz w/w dziecka. Po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania zasiłku rodzinnego, ale nie zostały spełnione przesłanki ustawowe warunkujące przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka - pozostawanie matki dziecka pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Realizacja świadczeń przyznanych na mocy niniejszej decyzji nastąpi zgodnie ze złożoną dyspozycją nie później niż do ostatniego dnia miesiąca, za który przyznane zostało świadczenie rodzinne. Od ww. decyzji odwołanie złożyła K. K. Podała, że istotnie do lekarza zgłosiła się w 12 tygodniu ciąży, ale w 10 tygodniu ciąży dzwoniła do poradni i położna poinformowała ją, że lekarz ginekolog ma urlop i wyznaczono wizytę za dwa tygodnie, czyli w 12 tygodniu ciąży. Odwołująca się uważa, że z przyczyn od niej niezależnych termin nie został dotrzymany. Dodała, że jest osobą młodą i nie wiedziała, że powinna się zgłosić do innego lekarza, aby potwierdzić fakt pozostawanie pod opieką medyczną przed 10 tygodniem ciąży, w przeciwnym razie w przypadku braku stosownego zaświadczenia straci uprawnienie do dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Decyzją z dnia 31 maja 2017 r. ([...]) na podstawie art. 4,5,6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Podstawę realizacji świadczenia stanowi pisemny wniosek osoby uprawnionej złożony wraz aktem urodzenia dziecka, dokumentami potwierdzającymi pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, dokumentami potwierdzającymi wysokość osiągniętych dochodów. Na dochód rodziny netto składają się dochody rodziców, opiekunów faktycznych i opiekunów prawnych dziecka ze stosunku pracy, umowy zlecenia, umowy o dzieło, emerytury, renty, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku dla bezrobotnych oraz prowadzonej działalności gospodarczej. W związku z tym, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka przyznawany jest tak jak i sam zasiłek na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tą ustawą należy kierować się określając za jaki rok należy przedstawić dochody rodziny. Organ odwoławczy wskazał nadto, że w przedmiotowej sprawie strona spełnia kryterium dochodowe przewidziane ustawą do przyznania pomocy. Natomiast z zaświadczenia lekarskiego z dni 28 marca 2017r, wystawionego przez lek. Med. P. W., dostarczonego przez K. K. wynika, że strona pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży. Nie można zatem zakwestionować faktu, że warunek pozostawania po opieką medyczną od 10-go tygodnia ciąży, nie został przez K. K. spełniony i że niespełnienie powyższego warunku było podstawą wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej przyznania K. K. jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, które Kolegium podziela, literalnie potraktował przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 9 ust. 6 ustawy). Dodatkowo strona złożyła w sprawie jeszcze jedno oświadczenie z dnia 28 marca 2017r, z którego wynika, że przed 12 tygodniem ciąży nie pozostawała pod opieką żadnego innego lekarza i pierwszy raz zgłosiła się do lek. med. P. W. Biorąc pod uwagę powyższe należało zatem zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Na powyższe rozstrzygnięcie K. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uzasadniając skargę powtórzyła argumentacje zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowił przepis art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: - Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zgodnie z którym dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje pod warunkiem pozostawania przez kobietę pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 7 pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Wykładnia językowa ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż wprowadza on ścisłą cezurę czasową poddania się przez kobietę ciężarną opiece medycznej, jako warunku uzyskania wnioskowanego świadczenia. Wskazany sposób wykładni nie może być jednak uznany za jedyny do zastosowania. Celem wykładni jest bowiem odtworzenie z przepisów prawnych rzeczywistej treści zakodowanej w nich normy prawnej. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny należy kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej (por. II SA/Go 202/12). Prezentowane stanowisko znajduje również wsparcie przez wzgląd na funkcje sądu administracyjnego jako gwaranta praw i wolności obywatelskich. Sąd jest zobowiązany bowiem wybrać taką interpretację przepisów, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie naczelnych zasad i wartości systemu prawa, przede wszystkim zatem zasad i wartości chronionych konstytucyjnie (por. I OSK 1668/09; I OSK 61/10 oraz I OSK 1105/09). Powołane przepisy art. 9 ust. 6 i 7 zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że "zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka (tzw. becikowego) uzależnione od przedstawienia, przez matkę lub ojca dziecka ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży, podobnie jak w przypadku korzystania przez kobiety w ciąży z zapomogi. Intencją tej regulacji było zwiększenia rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową". Wolą ustawodawcy było więc zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddawaniu się systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Przy stosowaniu przepisu art. 9 ust. 6 i ustalaniu na jego podstawie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, należałoby więc uznać za konieczne dokonywanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od swej woli i wiedzy kobieta nie będzie w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych terminu poddania się opiece medycznej. Taka sytuacja zaistnieć może np. w przypadku upływu długiego okresu pomiędzy datą rejestracji, a wyznaczoną datą wizyty u lekarza albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę stanu ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni spowodowanego uwarunkowaniami fizjologicznymi, osobniczymi czy zdrowotnymi danej kobiety. Koniecznym jest więc przeprowadzenie takiej wykładni omawianego przepisu, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie poddać się opiece medycznej przed upływem 10 tygodnia ciąży, a zostały nią objęte w późniejszym okresie i pozostawały pod taką opieką do dnia porodu (por. III SA/Gd 223/13, IV SA/Po 580/13). Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji zobligowane były do poczynienia ustaleń dotyczących istnienia okoliczności powodujących niemożność czy utrudnienie poddania się przez skarżącą opiece medycznej przed upływem 10 tygodnia ciąży. W szczególności, z uwagi na podnoszoną w odwołaniu przez skarżącą okoliczność, że w 10 tyg. ciąży dzwoniła ona do przychodni i położna poinformowała ją, że lekarz ginekolog "jedyny" w ośrodku zdrowia przebywa na urlopie (w związku z czym wyznaczono jej termin wizyty za 2 tyg.), organy winny były ustalić czy w okresie, na który wskazuje skarżąca lekarz ginekolog faktycznie przebywał na urlopie. Zaś mając na uwadze przyczyny tkwiące w systemie organizacyjnym służby zdrowia i aktualne realia publicznej opieki medycznej winny ustalić kiedy skarżąca zarejestrowała się do lekarza oraz czy i kiedy zgłaszała fakt ciąży położnej. Moment, od którego kobieta ciężarna powinna pozostawać pod opieką medyczną w rozumieniu art. 9 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozpoczyna się bowiem w chwili jej zgłoszenia się w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, a nie od chwili pierwszego badania lekarskiego (por. III SA/Kr 873/14). W niniejszej sprawie organy administracji wydając zaskarżone decyzje, kierując się błędnym rozumieniem powołanego przepisu prawa materialnego, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego nakierowanego na okoliczności istotne z punktu widzenia jego rzeczywistej treści. Tym samym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej organy wezmą pod uwagę przedstawioną przez Sąd interpretację art. 9 ust. 6 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ppsa orzeczono jak w sentencji