III SA/Kr 795/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi K. F. i K. K. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. na Zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 16 maja 2018 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu ofert na świadczenie usług przewozu osób za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego [...] pt. "Przewóz osób na obszarze Parku Kulturowego [...]". postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym K. F. i K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. K. F. i K. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. wnieśli skargę na Zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 16 maja 2018 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu ofert na świadczenie usług przewozu osób za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego pt. "Przewóz osób na obszarze Parku Kulturowego". Zarządzeniem z dnia 30 sierpnia 2018 r. Sąd wezwał skarżących o wykazanie, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 16 maja 2018 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu ofert na świadczenie usług przewozu osób za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto pt. "Przewóz osób na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto" narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Odpowiadając na wezwanie Sądu skarżący wskazali, że w wyniku wydania zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 16 maja 2018r. tylko jeden z kilku pojazdów zgłoszonych przez skarżących uzyskał zgodę na wjazd w teren parku kulturowego. Zdaniem skarżących gdyby nie nielegalne przeprowadzenie postępowania konkursowego, skarżący w dalszym ciągu mogliby świadczyć usługi polegające na przewozie pasażerów w samym centrum miasta. Co więcej należy stwierdzić, iż nawet w przypadku, gdyby Sąd uznał, iż dopuszczalne było przeprowadzenie konkursu, to jednak takie skonstruowanie warunków "konkursu", iż złożenie oferty w terminie oraz uzyskanie określonej ilości punktów (w tym wypadku 7 pkt) nie wystarczało do uzyskania zgody na wykonywanie usług na terenie Parku Kulturowego, było w sposób oczywisty krzywdzące dla skarżących. Gdyby bowiem udzielenie zgody na wjazd było uzależnione jedynie od spełnienia obiektywnego kryterium w postaci uzyskania określonej ilości punktów, wówczas wszystkie pojazdy zgłoszone przez skarżących do konkursu musiałyby uzyskać zgodę na wjazd, a co za tym idzie nawet wówczas wszystkie pojazdy posiadane przez skarżących mogłyby świadczyć usługi przewozowe na terenie Parku Kulturowego Stare Miasto. Zdaniem skarżących takie okoliczności w pełni uzasadniają naruszenie interesu prawnego skarżących przez wydanie zaskarżonego zarządzenia, a co za tym idzie, skarga spełnia przesłankę formalną do jej rozpoznania. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia zarządzenia Prezydenta Miasta obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). W rozpoznawanej sprawie skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że gdyby nie nielegalne przeprowadzenie postępowania konkursowego, skarżący w dalszym ciągu mogliby świadczyć usługi polegające na przewozie pasażerów w samym centrum miasta. Zarzucili, że gdyby udzielenie zgody na wjazd było uzależnione jedynie od spełnienia obiektywnego kryterium w postaci uzyskania określonej ilości punktów, wówczas wszystkie pojazdy zgłoszone przez skarżących do konkursu musiałyby uzyskać zgodę na wjazd, a co za tym idzie nawet wówczas wszystkie pojazdy posiadane przez skarżących mogłyby świadczyć usługi przewozowe na terenie Parku Kulturowego Stare Miasto. Uchwałą nr XC/2361/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. zmieniono uchwałę nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto. Konkurs ofert na świadczenie usług przewozu za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto pt. "Przewóz osób na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto" oraz zarządzenie zatwierdzające jego wynik wydane zostały w wyniku uchwalenia powyższej uchwały. W uchwale w przedmiocie utworzenia parku kulturowego i uchwale ją zmieniającej wprowadzono określone zakazy i ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia jedynie co do miejsca i sposobu korzystania z przestrzeni publicznej, a nie co do prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA.). Sąd w niniejszym składzie w całości podziela rozważania Sądu zawarte w postanowieniu z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 963/18 o tym że: "Nie świadczy bowiem o tym ograniczenie działalności usługowej polegającej na przewozie osób przy wykorzystaniu pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym, bowiem obecność tych pojazdów na terenie chronionym za pomocą utworzonego parku godzi w cele tej ochrony i dlatego została odpowiednio uregulowana przez przepisy zaskarżonej uchwały. Argument skarżących dotyczący kwestii ilości pojazdów wolnobieżnych, jakie mogą wjechać na teren parku kulturowego, co może skutkować, czy nawet skutkuje zmniejszeniem dochodów z prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej – usługowej w zakresie przewozu osób, należy zakwalifikować jako twierdzenia dotyczące wyłącznie sfery faktów - interesu faktycznego, finansowego, gospodarczego skarżących, a w żadnej mierze ich interesu prawnego, legitymizującego wniesienie niniejszej skargi. W świetle zapisów zaskarżonej uchwały skarżący nadal mają nieograniczoną możliwość (uprawnienie) prowadzenia działalności gospodarczej w obszarze działalności usługowej – przewozu osób. Skarżący w dalszym ciągu dysponują prawem do podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gastronomicznej w opisanym wyżej zakresie tyle, że z wykorzystaniem innej - mniejszej niż oczekiwana przez skarżących liczby pojazdów." W ocenie Sądu żaden przepis prawa nie gwarantował skarżącym wygrania konkursu i możliwości uzyskania wjazdu na teren parku kulturowego przez wszystkie zgłoszone przez nich pojazdy. Przepisy prawa gwarantowały im tylko możliwość wzięcia w nim udziału i przedstawienia swojej oferty. Wobec zatem brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 § 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi bez wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem ich skarg, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt II sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.