III SA/Kr 8/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2021 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody [...], z dnia 20 października 2020 r., znak: [...], w przedmiocie rozłożenia na raty jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy wraz z odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez G. M. (zwaną dalej skarżącą) decyzją z dnia 20 października 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., znak: [...], orzekającą o rozłożeniu kwoty 13.374,65 zł (słownie: trzynaście tysięcy trzysta siedemdziesiąt cztery złote 65/100) stanowiącej 50% kwoty przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy w kwocie 10.500,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w kwocie 2.874,65 zł na 134 raty płatne w następujący sposób: 1 rata w kwocie 74,65 zł płatna w terminie do 30 sierpnia 2020 r., 133 raty w kwocie 100,00 zł płatne w terminie do ostatniego dnia każdego następującego po sobie miesiąca. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca zarejestrowała się w Grodzkim Urzędzie Pracy w dniu 4 marca 2014 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla osób bezrobotnych od 12 marca 2014 r. w wysokości 100% podstawowej wysokości zasiłku na okres 6 miesięcy. Wnioskiem z dnia 5 października 2015 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie środków na dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej. Po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku w dniu 14 października 2015 r. skarżąca zawarła umowę z Grodzkim Urzędem Pracy o przyznaniu ze środków Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie 21.000,00 zł (umowa z dnia 14 października 2015 r., nr [...]). Skarżąca utraciła jednakże status osoby bezrobotnej od 17 października 2015 r. w związku z otrzymaniem środków na podjęcie działalności gospodarczej (decyzja z dnia 27 października 2015 r., znak: [...]). Podstawą przyznania bezrobotnemu, ze środków Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej jest umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy bezrobotnym i starostą. W przypadkach, w których podstawą udzielenia pomocy finansowej jest umowa cywilnoprawna, taki charakter mają również wszelkie czynności związane z jej zawarciem i realizacją, czy też konsekwencje z tytułu niewykonania jej warunków. Skarżąca działalność gospodarczą rozpoczęła w dniu 20 października 2015 r. Tym samym, termin złożenia rozliczenia o kwotach wydatkowanych, upływał z dniem 20 grudnia 2015 r. Złożenie rozliczenia zawierającego zestawienie kwot wydatkowanych zostało kolejno przedłużone do 26 lutego 2016 r. (aneks nr 1 z dnia 27 stycznia 2016 r.), a następnie do 15 marca 2016 r. (aneks Nr 2 z dnia 29 lutego 2016 r.). Pismem z dnia 24 marca 2016 r., znak: [...], poinformowano skarżącą o rozwiązaniu umowy nr [...] z dniem 14 października 2015 r. ze skutkiem natychmiastowym, z powodu nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie rozliczenia przyznanych środków z Funduszu Pracy, otrzymanych na podjęcie działalności gospodarczej. Jednocześnie wezwano skarżącą do zwrotu otrzymanych środków w kwocie 21.000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od 16 października 2015 r. w terminie 30 dni. W dniu 22 lipca 2016 r. skarżąca wystąpiła do Grodzkiego Urzędu Pracy z wnioskiem o umorzenie w całości zwrotu środków z Funduszu Pracy, stanowiących dotację na podjęcie działalności gospodarczej oraz prośbą o wydanie decyzji w sprawie odmowy przyjęcia rozliczenia otrzymanej dotacji. Decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...], Prezydent Miasta orzekł o odmowie umorzenia kwoty 22.973,42 zł, stanowiącej jednorazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy, zawartej w umowie z 14 października 2015 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...], Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...], ponownie organ pierwszej instancji orzekł o odmowie umorzenia kwoty 22.973,42 zł, stanowiącej jednorazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy. Decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt: III SA/Kr 1347/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W dniu 5 stycznia 2018 r. skarżąca dokonała wpłaty 1.000,00 zł na rachunek Grodzkiego Urzędu Pracy, która to została zaksięgowana na poczet wymagalnych odsetek. Następnie dnia 1 sierpnia 2018 r., złożyła wniosek do Grodzkiego Urzędu Pracy o częściowe umorzenie jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy w wysokości 50% tj. 10.500,00 zł, rozłożenie na raty pozostałej kwoty tj. 10.500,00 zł, nie obciążanie kosztami procesowymi i odsetkami z tytułu nie umorzonej dotacji, umożliwienie podjęcia pracy dla szybszej spłaty dotacji. Wojewoda, postanowieniem z dnia 16 stycznia 2019 r., znak: [...] stwierdził, że Grodzki Urząd Pracy dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej ww. wnioskiem oraz zobowiązał organ pierwszej instancji do załatwienia sprawy do dnia 21 lutego 2019 r. W kwestii wniosku o rozłożenie na raty, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 22 lutego 2019 r., znak: [...], orzekł o rozłożeniu kwoty 10.500,00 zł (dziesięć tysięcy pięćset złotych) stanowiącej 50% przyznanych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy, na 105 rat po 100,00 zł każda płatna do ostatniego dnia każdego następującego po sobie miesiąca, począwszy od kwietnia 2019 r. W kwestii wniosku o umorzenie, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...], orzekł o odmowie umorzenia kwoty 10.500,00 zł (dziesięć tysięcy pięćset złotych) stanowiącej 50% kwoty przyznanych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 797/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody. W dniu 10 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła do Grodzkiego Urzędu Pracy wniosek o : 1. rozłożenie na raty całej kwoty zwrotu dotacji i umorzenie odsetek, ewentualnie o: 2. rozłożenie na raty całej kwoty zwrotu dotacji z odsetkami, We wniosku skarżąca podała aktualnie uzyskiwane dochody i miesięczne koszty utrzymania. Wskazała na posiadane zaległości wobec ZUS i Wspólnoty Mieszkaniowej, w kwestii pozostałych informacji odesłała do wniosku z dnia 14 lutego 2019 r. Podkreśliła, że nie posiada środków i możliwości na jednorazową spłatę pozostałej zaległości. Decyzją z [...] 2020 r., znak: [...], organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta - orzekł o rozłożeniu kwoty 13.374,65 zł (słownie: trzynaście tysięcy trzysta siedemdziesiąt cztery złote 65/100), stanowiącej 50% kwoty przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy w kwocie 10.500,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w kwocie 2.874,65 zł na 134 raty płatne w następujący sposób: 1 rata w kwocie 74,65 zł płatna w terminie do 30 sierpnia 2020 r.; 133 raty w kwocie 100,00 zł płatne w terminie do ostatniego dnia każdego następującego po sobie miesiąca. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem w części dotyczącej wysokości odsetek ustawowych w kwocie 2.874,65 zł. Podniosła, że wysokość naliczonych odsetek jest dla niej krzywdząca i wynika z przewlekłego załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji. Dodała, że wniosek o rozłożenie na raty zaległości złożony 10 stycznia 2020 r. został rozstrzygnięty decyzją wydaną dopiero w dniu 4 sierpnia 2020 r. Do odwołania dołączyła: dowód wpłaty 1.000,00 zł na rachunek Grodzkiego Urzędu Pracy, Pismo Grodzkiego Urzędu Pracy z 25 sierpnia 2017 r., znak: [...], dotyczące konieczności zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy, postanowienie Wojewody z dnia 16 stycznia 2019 r. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 sierpnia 2020 r., znak: [...]. Wojewoda powołał treść przepisu art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz wskazał, że przepis ten nie nakłada na organ obowiązku rozłożenia na raty należności ze zwrotu środków na podjęcie działalności gospodarczej, a jedynie daje takie uprawnienie jeżeli wystąpią okoliczności wskazane w tym przepisie. Wyjaśnił, że użyty w tym przepisie przez ustawodawcę zwrot "może" wyraźnie wskazuje, że wydane na jego podstawie decyzje administracyjne mają charakter uznaniowy charakteryzujący się tym, iż nawet po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Wskazana powyżej uznaniowość nie oznacza jednak całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w tym przedmiocie powinien dokładnie zbadać w oparciu o obiektywne kryteria istnienie bądź nieistnienie okoliczności wymienionych w tym przepisie, co wiąże się w szczególności z koniecznością analizy sytuacji materialnej wnioskodawcy. Postępowanie prowadzone w tym przedmiocie winno respektować reguły określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego podjęte rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Organ pierwszej instancji rozpatrzył materiał dowodowy istotny z punktu widzenia wskazanych wyżej przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W oparciu o posiadane dane prawidłowo ocenił materiał dowodowy dotyczący całokształtu sytuacji finansowej, osobistej i majątkowej skarżącej. Odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że zasadę z art. 12 k.p.a. należy rozumieć jako nakaz możliwie szybkiego działania organów, jednak bez uszczerbku dla wnikliwości postępowania. Szybkość nie może oznaczać pośpiechu za wszelką cenę, nie jest celem samym w sobie, lecz metodą poszukiwania prawdy obiektywnej. Wnikliwe, a więc z poszanowaniem wszystkich reguł prawa procesowego, ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie przyporządkowanie tego stanu faktycznego do obowiązujących uregulowań prawnych jest obowiązkiem organu orzekającego. Zarazem obowiązek organu do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie może stanowić wytłumaczenia prowadzenia sprawy w sposób przewlekły. W niniejszej sprawie podstawą przyznania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej była umowa cywilnoprawna zawarta 14 października 2015 r. pomiędzy skarżącą, a Dyrektorem Urzędu, która określała m.in.: zobowiązania wnioskodawcy. Nierozliczenie dotacji w terminie (2-krotnie zmieniany na wniosek skarżącej) skutkowało rozwiązaniem umowy, a w konsekwencji obowiązkiem zwrotu dotacji wraz z odsetkami. Kolejno składano wnioski: o umorzenie w całości zwrotu środków z Funduszu Pracy (22 lipca 2016 r.) o częściowe umorzenie jednorazowo przyznanych środków i rozłożenie na raty pozostałej kwoty tj. 10.500,00 zł (1 sierpnia 2018 r.), o rozłożenie na raty i umorzenie odsetek ewentualnie rozłożenie na raty z odsetkami (10 stycznia 2020 r.). Dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie badał skargi na decyzje organów pierwszej i drugiej instancji wydane w przedmiocie rozpatrzenia powyższych wniosków, każdorazowo je oddalając (wyrok z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1347/17 i wyrok z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 797/19). Organ odwoławczy podkreślił, że na długość kolejnych postępowań wpływ miała konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zagwarantowanie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz złożoność sprawy. Organ był uzależniony od działań innych organów (opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia, wywiady środowiskowe przeprowadzane przez MOPS, uzyskanie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego), materiał dowodowy nie był zaś ani przewlekle gromadzony, ani przewlekle analizowany. Znajduje to potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: "kontrola decyzji l i II instancji potwierdza, że organy badały wystąpienie każdej z przesłanek wymienionych w art 76 ust. 7 ww. ustawy, przeprowadzając wnikliwą analizę aktualnej sytuacji majątkowej i osobistej rodziny skarżącej, na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. W uzasadnieniu organy omówiły dlaczego - ich zdaniem - nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 76 ust. 7 omawianej ustawy, a Sąd to umotywowane stanowisko podziela" (wyrok z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 797/19). Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji, w której organ administracji publicznej nie może dochować jednocześnie wymogu wnikliwości i szybkości postępowania, zobowiązany jest bezwzględnie do dochowania przede wszystkim zasady prawdy materialnej, tj. wnikliwego rozpatrzenia sprawy i dojścia do prawdy obiektywnej. Według organu odwoławczego nie ma podstaw do umorzenia odsetek ustawowych. Nie można bowiem zapomnieć, że środki pieniężne przyznane w ramach pomocy z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej są środkami publicznymi i są pomocą bezzwrotną, ale pod ściśle określonymi w umowie warunkami. Konieczność zwrotu przyznanych środków wraz z odsetkami jest konsekwencją niewywiązania się z przyjętych zobowiązań i wchodzi w tzw. ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej które należało uwzględnić, decydując się na skorzystanie z dofinansowania. Na czas trwania postępowań decydujący wpływ miał skomplikowany charakter sprawy i związana z nim konieczność wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przeprowadzona analiza sytuacji materialnej wykazała, że skarżąca jest w stanie regulować zobowiązanie w miesięcznych ratach w zadeklarowanej przez siebie wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi: - wezwanie skarżącej do spełnienia niemożliwego świadczenia pieniężnego, bo już od dnia 16 marca 2016 r. organ wezwał skarżącą do natychmiastowego zwrotu całej kwoty dotacji mimo, że w tym samym wezwaniu przyznał, iż wie o wydatkowaniu całej kwoty dotacji na cele przewidziane w umowie oraz wiedział, że skarżąca jest po prawie 2 letnim okresie choroby i bezrobocia po niezawinionej utracie pracy; - brak należytej staranności w ustaleniu rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącej w latach 2016 i 2017, przyjmując w 2016 r. kwotę 6500 zł z jedynej faktury jako dochód, który jako przychód powinien zostać pomniejszony o obowiązkowe składki ZUS za okres od października 2015 r. do września 2017 r. z tytułu prowadzonej działalności, co w efekcie skutkowało niezakwalifikowaniem skarżącej z art. 76. ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. jako spełniającej przesłankę do umorzenia postępowania o zwrot dotacji lub co najmniej rozłożenia na raty zwrotu dotacji, gdyż jednorazowe jej dochodzenie mogło pozbawić skarżącą niezbędnych środków utrzymania; - działanie na szkodę skarżącej poprzez nieuprawnione przeznaczenie kwoty 1000 zł, na poczet spłaty nieustalonych jeszcze, a wręcz nienależnych w przywołanej kwocie odsetek (pochodzącej z dobrowolnej sprzedaży komputera zakupionego z dotacji) wpłaconej przez skarżącą na poczet spłaty dotacji; - działanie wbrew interesowi skarżącej poprzez naliczanie odsetek od kwoty 1000 zł niezaliczonej zgodnie z przeznaczeniem wpłacającej, na poczet spłaty kwoty głównej dotacji; - przewlekle załatwianie sprawy, a w tym przewlekłe załatwienie wniosku z dnia 1 sierpnia 2018 r. o częściowe umorzenie dotacji i rozłożenie 50% dotacji na raty, co zarzuciła organowi instancja odwoławcza, tj. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] 2019 r. W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2021 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów: - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organy, w tym poprzez uznanie, że brak zwrotu świadczenia w terminie spowodowany był okolicznościami za które ponosi odpowiedzialność skarżąca, pomimo iż w prowadzonym przez organy postępowaniu stwierdzono jego przewlekłość, jak i że uchylane były decyzje organów pierwszej instancji na skutek nieprawidłowości w prowadzonych postępowaniach przez organ; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę organu odwoławczego materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, co skutkowało uznaniem, że opóźnienie w zwrocie świadczenia było "ryzykiem działalności gospodarczej" skarżącej, pomimo że stwierdzono, iż opóźnienie było w części spowodowane przewłoką samego organu (art. 57 k.p.a.); - art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy tak, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, w szczególności nie wyjaśnienie skarżącej zasadności obciążania jej odsetkami, w tym za opóźnienie za okres przewłoki postępowania lub wywołany nieprawidłowościami w jego prowadzeniu, których dopuścił się sam organ; - art. 8 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez organ realizacji zasady zapewniającej, aby postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), w myśl którego (wg stanu prawnego na datę wydania zaskarżonej decyzji) starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz przyznanych środków w przypadkach o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości lub w części, jeżeli nastąpiła jedna z poniższych przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Analiza powyższej regulacji wskazuje, że wymienione w niej zostały cztery przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest ewentualne udzielenie przez organ ulg w spłacie zadłużenia. Z analizy art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika też, że ustawodawca wyraźnie określił krąg adresatów, do których normy tam zawarte mają być stosowane, różnicując go w poszczególnych punktach. I tak, wszystkie ww. przesłanki odnoszą się jedynie do osób, które pobrały nienależne świadczenie oraz osób bezrobotnych, które otrzymały dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej. Natomiast w przypadku podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który zobowiązany jest do zwrotu refundacji, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, został on wymieniony jedynie w pkt 1 i 4. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że skarżąca jest takim właśnie podmiotem. To oznacza, że rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 10 stycznia 2020 r. o rozłożenie na raty całej kwoty zwrotu dotacji i umorzenie odsetek, ewentualnie o rozłożenie na raty całej kwoty zwrotu dotacji z odsetkami, organy winny prowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki wymienione w ust. 1 bądź w ust. 4 art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. czy w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności, względnie, czy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy, nie zobowiązuje organu do odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia, zwrotu refundacji oraz przyznanych środków w przypadkach o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzenia tych należności w całości lub w części. Zaistnienie jednej z ww. przesłanek powoduje, że jak wskazuje na wstępie cytowany art. 76 ust. 7 – "starosta może" podjąć, któreś z przewidzianych rozstrzygnięć, a nie że starosta musi je podjąć. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego. Organ ma więc możliwość, ale nie obowiązek, co jednak nie może oznaczać dowolności ze strony organu. Rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), który to materiał dowodowy powinien być zgromadzony i zbadany w sposób rzetelny i wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) a następnie rozpatrzony z należytą wnikliwością (art. 80 k.p.a.). Kontrola takich rozstrzygnięć dokonywana przez sąd administracyjny jest w związku z tym nieco odmienna, niż w przypadku aktów związanych. Cechuje ją bowiem zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia. Przypomnienia także wymaga, że stosownie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest jednak sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności nie polega bowiem tylko na wydaniu dwóch decyzji w sprawie przez organy obu instancji (o ile strona wniesie odwołanie), ale na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, czyli na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział. Chodzi bowiem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1147/10, LEX nr 1083547, z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, LEX nr 1081834; z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1852/09, LEX nr 1081276). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w ocenie Sądu organ odwoławczy uchybił powyższej zasadzie i przepisom postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Także decyzja poprzedzająca organu pierwszej instancji jest obarczona wadami uzasadniającymi jej uchylenie. W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji nie zwróciły bacznej uwagi na treść wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2020 r., w którym wyraźnie wnosiła o - rozłożenie na raty całej kwoty zwrotu dotacji i umorzenie odsetek, ewentualnie rozłożenie na raty całej kwoty zwrotu dotacji z odsetkami. Tymczasem organy – pierwszej, jak i drugiej instancji – orzekły o rozłożeniu wprawdzie na raty, ale kwoty stanowiącej 50 % przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy wraz z ustawowymi odsetkami. Nie wskazały jednakże orzekające organy z jakich powodów nie jest możliwe rozłożenie na raty całej kwoty przyznanej skarżącej dotacji. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nadmienił, że skarżąca uprzednio wnosiła wnioski o podobnej treści i dwukrotnie orzekał sąd administracyjny, ale zauważyć należy, że sprawa z wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2020 r. jest nową sprawą administracyjną. W wyniku wniesienia tego wniosku do organu zawiązał się nowy stosunek materialnoprawny, który powinien ulec konkretyzacji w drodze decyzji co do istoty sprawy lub powinien zostać załatwiony w inny sposób, jeżeli zachodziły ku temu podstawy. To, że już dwukrotnie w sprawie poprzednich wniosków (o umorzenie kwoty jednorazowych środków, co także wymaga podkreślenia) skarżącej orzekał sąd administracyjny (wyrok z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1347/17 i wyrok z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 797/19), ani nie stanowiło przeszkody, ani nie zwalniało organów od stosownego, przewidzianego przepisami prawa materialnego załatwienia przedmiotowego wniosku. Obowiązkiem zatem organów było wskazanie powodów nie uwzględnienia żądania skarżącej w całości, wyrażonego przez nią we wniosku z dnia 10 stycznia 2020 r., czego organy nie uczyniły. Wskazały jedynie bez dogłębnej analizy okoliczności sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, wskazanej choćby przez nią w wymienionym wniosku, że wyraziła zgodę na spłatę należności w miesięcznych ratach w kwocie 100 zł. W aktach administracyjnych sprawy brak takiego dokumentu potwierdzającego wyrażenie w tym zakresie woli skarżącej. Jedynie do wniosku "dopięto" odręcznie zapisaną kartkę, z której treści wynikają wskazane okoliczności. Nie wiadomo, kto ją sporządził i w jakim czasie. W tym kontekście przypomnieć należy, że w świetle postanowień art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. § 2 zaś tego artykułu stanowi w szczególności z jakich czynności procesowych sporządza się protokół. Ponadto, organy zobowiązane są, działając w ramach uznania administracyjnego, a w ramach takiego działają na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskazać motywy swojego działania, które muszą się odnosić do zastosowanego przepisu, jego wykładni i analizy zaistnienia przesłanek w nim wskazanych odnosząc to wszystko do określonych dowodów obrazujących sytuację materialną ubiegającej się o rozłożenie na raty całej kwoty zwrotu dotacji i umorzenie odsetek, ewentualnie rozłożenie na raty całej kwoty zwrotu dotacji z odsetkami. W ogóle w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, mających przecież stanowić odzwierciedlenie motywów podjętego rozstrzygnięcia, brak analizy organów i odniesienia się przez nie do podanych we wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2020 r. kwot dochodu z emerytury w wysokości 2 581,40 zł , miesięcznych kosztów utrzymania w kwocie 3 169,70 zł, zadłużenia wobec ZUS w kwocie 26 381,13 zł, zadłużenia w spłacie czynszu wobec Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w wysokości 2900 zł na koniec 2019 r. Trudno nazwać dokonaniem oceny sytuacji materialnej skarżącej przez organ pierwszej instancji tego fragmentu uzasadnienia decyzji, w którym organ jedynie wskazał powyższe wielkości, wymienione we wniosku skarżącej. Wojewoda natomiast w ogóle nie przeprowadził rozważań w tym zakresie; treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji na to nie wskazuje. A priori stwierdził, że "...podjęte (...) przez organ pierwszej instancji (...) rozstrzygnięcie jest prawidłowe i mieści się w granicach uznania administracyjnego." Organ odwoławczy w ogóle nie przedstawił wykładni art. 76 ust. 7, podobnie jak i organ pierwszej instancji. Wykładnią trudno nazwać przytoczenie treści tego przepisu i wskazanie, że wydawana na jego podstawie decyzja zapada w ramach uznania administracyjnego. Organ odwoławczy nie przedstawił swojego stanowiska ani też nie wyjaśnił z jakich powodów jego stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem organu pierwszej instancji w odniesieniu do wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2020 r. i zawartych w nim żądań. Nie do zaakceptowania jest stanowisko Wojewody, w którym z jednej strony stwierdza obowiązek organu administracyjnego prowadzącego postępowanie dokładnego zbadania w oparciu o obiektywne kryteria istnienie przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a z drugiej strony sam tego w ogóle nie czyni, a w dodatku podziela stanowisko organu pierwszej instancji, który także tego nie zrobił. Zaakceptowanie takiego stanowiska organów zajętego w niniejszej sprawie prowadziłoby do naruszenia gwarantowanych w demokratycznym państwie prawnym praw strony do rzetelnego i merytorycznego rozpoznania, opartych na prawie, żądań i wniosków oraz pozbawienia strony rzeczywistej ochrony prawnej i to bez względu, na to, czy strona ta ma rację, czy też nie. Zdaniem Sądu organy obydwu instancji nie dokonały prawidłowej, wyczerpującej oceny sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej w kontekście przesłanek z art. 76 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organy nie wykazały w sposób przekonywujący, że skarżąca jest w takiej sytuacji finansowej i majątkowej, że nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, czy też zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne, biorąc pod uwagę w szczególności okoliczności wskazane we wniosku skarżącej. Notabene działanie w ramach uznania administracyjnego wymaga wykazania powodów dania prymatu interesowi publicznemu przed indywidualnym skarżącej. W kwestii natomiast możliwości umorzenia odsetek, z uwagi na brak przeprowadzenia wykładni przepisów, Sąd jedynie zwraca uwagę, że o tym decyduje spełnienie materialnoprawnych przesłanek, wskazanych w art. 76 ust. 7 pkt 1 i 4, a nie kwestia, czy kwota przyznanej pomocy z Funduszu Pracy ma charakter środków publicznych. Nawet sam fakt, że należność z tytułu umowy została wyegzekwowana u poręczyciela, nie oznacza, że nie istnieje sprawa administracyjna umorzenia odsetek i rozłożenia na raty i że organ jest zwolniony z obowiązku ustalenia sytuacji osobistej i majątkowej wnioskodawcy oraz zbadania przesłanek wskazanych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 118/16; LEX nr 2047881). Powyższe stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały, zdaniem Sądu, podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego - a to art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ale przede wszystkim z naruszeniem artykułów: 7, 77 § 1, 80, 104 § 2, 107 § 3 k.p.a., nadto organ odwoławczy orzekł z naruszeniem art. 15 k.p.a., naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, które to wady mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga musiała zatem wywrzeć swój zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t. jedn., Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.