III SA/Kr 856/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala. wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2015r. W dniu 26 stycznia 2011r. W. K. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego w kwocie do 300.000 zł na zakup lokalu mieszkalnego w związku ze zniszczeniem wskutek osuwiska jego dotychczasowego domu nr [...] w J. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2011r. nr [...] udzielił W. K. pomocy w postaci bezzwrotnego i jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 75.167 zł z przeznaczeniem na zakup lokalu mieszkalnego w T, w tym na pokrycie ceny zakupu lokalu oraz kosztów związanych z jego zakupem. Ta decyzja organu I instancji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011r. nr [...]. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium wskazało na konieczność prawidłowego ustalenia powierzchni uszkodzonego budynku, ponieważ od tego ustalenia uzależniona jest wysokość przyznanej W. K. pomocy. Następnie decyzją z dnia [...] 2011r. nr [...] Wójt Gminy przyznał W. K. pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 75.167 zł na zakup lokalu mieszkalnego w T oraz kosztów związanych z jego zakupem. Również ta decyzja organu I instancji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2012r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w obliczu zgromadzonego materiału dowodowego organ l instancji winien ponownie zwrócić się do Wojewody o uwzględnienie okoliczności, że na dzień zdarzenia stanowiącego podstawę do udzielenia zasiłku celowego W. K. nie był obciążany obowiązkiem opłacania podatku rolnego. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy pismem z dnia 27 stycznia 2012r. zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego o zajęcie stanowiska w sprawie. W piśmie tym organ wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w szczególności wskazując, że w momencie wystąpienia osuwiska nie istniał dom o powierzchni 50 m2, od którego faktycznie skarżący opłacał podatek, ale zniszczeniu uległ budynek mieszkalny o powierzchni 115 m2. W odpowiedzi Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w piśmie z dnia 17 lutego 2012r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w pismach z dnia 9 czerwca i 28 lipca 2011r., zgodnie z którym w sprawie mają zastosowanie wytyczne Wojewody z dnia 13 października 2010r. znak: [...]. W związku z powyższym Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2012r. nr [...] przyznał W. K. pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 75.167 zł na zakup lokalu mieszkalnego w T oraz kosztów związanych z jego zakupem. Po rozpoznaniu odwołania W. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2012r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Po rozpoznaniu skargi W. K. i K. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 marca 2013r., sygn. akt III SA/Kr 867/12 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Od powyższego wyroku skargi kasacyjnie wnieśli W. i K. K. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2013r., sygn. akt I OSK 1900/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 marca 2014r., sygn. akt III SA/Kr 191/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z powodu naruszenia przez organy art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. nie ustalenie ile osób zamieszkiwało w budynku i nie ustalenie jak zostały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wieloosobowej rodziny. W tej kwestii sprzeczne wnioski wynikają z akt administracyjnych sprawy, gdyż znajduje się w nich akt notarialny, z którego wynika, że skarżący kupił lokal spółdzielczy własnościowy o pow. 34,94 m2 w T przy ul. R. Natomiast z zaświadczenia Miejskiego Zarządu Budynków z dnia 27 marca 2012r. wynika, że K. i W. K. są właścicielami lokalu przy ul. M w T. Zdaniem WSA w Krakowie organy miały dostateczne informacje z różnych źródeł o istnieniu budynku nr [...] znajdującego się na działce nr [...] o powierzchni 115 m2 i powierzchnia tego budynku powinna stanowić podstawę do obliczenia wysokości zasiłku celowego. Natomiast wytyczne Wojewody odnośnie procedury wypłaty wysokości zasiłku w zależności od powierzchni mieszkania wykazywanej w dokumentach podatkowych nie są źródłem prawa i nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawowymi o pomocy społecznej. Ponadto w ocenie Sądu kwota uzyskana przez skarżących z tytułu umowy ubezpieczenia powinna być uwzględniona przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego, gdyż również służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych rodziny. Decyzją z dnia [...] 2014r. nr [...] Wójt Gminy udzielił W. K. pomocy w postaci bezzwrotnego i jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 172.883 zł. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powyższa kwota została pomniejszona o 156.000 zł uzyskaną z tytułu odszkodowania z ubezpieczenia i kwotę 10.000 zł otrzymaną od Caritas. W efekcie do wypłaty przeznaczono 6.883 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. K., decyzją z dnia [...] 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu l instancji z dnia [...] 2014r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, iż organ I instancji nie zbadał okoliczności ile osób zamieszkiwało w budynku w momencie zdarzenia, tj. powstania osuwiska. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w w/w wyroku uznał, że ma to istotne znacznie dla rozpoznania sprawy. Decyzją z dnia [...] 2015r. nr [...] Wójt Gminy odmówił udzielenia W. K. pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup lokalu mieszkalnego w T. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w zniszczonym przez osuwisko lokalu zamieszkiwało w chwili zdarzenia 7 osób: W. K., K. K., K. K., E. K., R. K., M. R., A. R., w tym wspólnie z W. K. i K. K. utrzymywało się tylko dwoje dzieci - córka E. i syn K. Te osoby tworzyły więc rodzinę w rozumieniu art. 6 ust. 14 ustawy o pomocy społecznej. Pozostałe pełnoletnie osoby utrzymywały się oddzielnie, a więc tworzyły odrębne rodziny. Wnioskodawcą o zasiłek celowy pozostaje tylko W. K., co oznacza że wyłącznie on i jego czteroosobowa rodzina może być beneficjentem zasiłku celowego i tylko ich sytuacja powinna być przedmiotem badania i analizy celem ustalenia sposobu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Organ I Instancji ustalił jednak, że R. K. po dniu zdarzenia przebywała we Włoszech oraz aktualnie przebywa we Włoszech, posiada więc zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w oparciu o własne środki i możliwości, co z racji brzmienia przywołanych przepisów art. 2 wyklucza wsparcie ze środków pomocy społecznej. Także A. R. oraz jej syn M. w ramach własnych środków i możliwości zdołali zaspokoić potrzeby mieszkaniowe swojej rodziny, tuż po zdarzeniu wynajmowali lokal mieszkalny, chociaż A. R. nie sprecyzowała jak i gdzie, a obecnie mieszka wraz z synem i mężem w T ul. D. Tuż po zdarzeniu, co wynika z zawartej z Gminą umowy najmu lokalu mieszkalnego, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe posiadały tylko 4 osoby: W. K., K. K., E. K., K. K. i to one korzystały z pomocy Gminy w zaspokajaniu bieżących potrzeb mieszkaniowych, do nich również powinna zostać skierowana pomoc w postaci zasiłku celowego. Organ wyjaśnił, że aktualnie osoby te zaspokajają potrzeby mieszkaniowe w dwóch lokalach mieszkalnych w T przy ul. R – E. K. oraz przy ul. M (W. K., K. K., K. K.). Wnioskodawca uzyskał z tytułu umowy ubezpieczeniowej zniszczonego budynku w J odszkodowanie w wysokości 156.000 zł, którą przeznaczył w całości na zakup lokalu mieszkalnego w T przy ul. M. Zdaniem organu w lokalu tym są zaspakajane potrzeby mieszkaniowe czteroosobowej rodziny. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że skoro wnioskodawca był w stanie własnymi środkami zapewnić sobie warunki mieszkaniowe, to udzielenie wsparcia w postaci zasiłku celowego przeznaczonego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych byłoby niezasadne i wykraczałoby poza cel pomocy społecznej. Po rozpatrzeniu odwołania W. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 kwietnia 2015r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r. poz.163), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2015r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że w momencie powstania osuwiska w domu w J zamieszkiwali: E. K., K. K., K. K., W. K., R. K., A. R. i jej syn M. R. Mąż A. R., P. R. według relacji K. K., większość czasu przebywał w T u rodziców na ul. W. Natomiast po powstaniu osuwiska i stracie domu, Gmina zwarła z K. K. umowę najmu mieszkania znajdującego się w T przy ul. L na okres od 1 sierpnia 2010r. do 30 listopada 2010r. W umowie tej wskazano, iż prawo do zamieszkania w tym lokalu przysługuje oprócz K. K. również mężowi W. K. oraz córce E. K. i synowi K. K. Z kolei pozostali członkowie rodziny na własny koszt wynajęli lokale mieszkalne. R. K. wynajmowała mieszkanie na os. A w T, natomiast A. R. i jej syn M. wynajmowali mieszkanie w T na ul. K, potem zamieszkali u teściów A. R. na ul. W w T. Ponadto R. K. jeszcze w 2010r. udała się do Włoch, gdzie obecnie koncentruje się jej życie. Kolegium stwierdziło, że W. K. i jego rodzina po chwili zdarzenia mieli zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Odwołujący się otrzymał z tytułu uszkodzonego budynku kwotę 156.000 zł. Kwota ta jest o 53.000 zł a więc znacznie większa niż kwota zakupionego mieszkania w T przy ul. R, a zatem odszkodowanie to "wypełniło" stratę, jaką w majątku wnioskodawcy wyrządziła klęska żywiołowa. W mieszkaniu na ul. R w T mieszka tylko E. K., zaś w mieszkaniu na ul. M mieszkają W. i K. K. oraz R. i K. K. Rodzina ta ma więc zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe. Przyznanie w takim stanie faktycznym zasiłku z pomocy społecznej pozostawałoby, zdaniem Kolegium, w sprzeczności z podstawowymi celami pomocy społecznej i zasadami ich udzielania, wyrażonymi w przepisach art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W ocenie Kolegium nie doszło do naruszenia art. 139 Kpa, gdyż przepis ten nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W postępowaniu organ przeanalizował sytuację mieszkaniową wszystkich osób mieszkających wcześniej w J oraz ustalił jak potrzeby mieszkaniowe osoby te realizowały po samym zdarzeniu oraz jak stan faktyczny w tym względzie przedstawia się obecnie, nietrafny jest zatem zarzut odwołującego się, że objęto postępowaniem tylko wnioskodawcę, jego żonę i dwoje dzieci. Kolegium wskazało, że z zeznań K. K. wynika, że w 2010r. R. K. przebywała we Włoszech i przebywa tam do dziś, a zatem uznano, że skoro R. K. od 2010r. przebywa we Włoszech, to ma tam zapewnione warunki mieszkaniowe. Kolegium stwierdziło też, że było związane w zapadłym w tej sprawie wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2014r., sygn. akt III SA/Kr 191/14, w którym Sąd stwierdził, że kwota uzyskana przez odwołującego się z tytułu umowy ubezpieczenia powinna być uwzględniona przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego, gdyż również służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jego rodziny. Zdaniem organu nie miał natomiast znaczenia pogląd W. K., że zniszczony budynek miał faktycznie powierzchnię wynoszącą 132 m2, skoro sam W. K. zgłaszając zmianę danych w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości wskazał, iż aktualnie budynek ten ma 115 m2, co wynika z decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2010r. znak: [...]. Kolegium podkreśliło, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest nie powierzchnia zniszczonego budynku, ale to czy rodzina wnioskodawcy mogła samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową i czy pomoc ta jest należna. Organ zwrócił uwagę, że zasiłek wynikający z art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie stanowi rekompensaty ze strony państwa, lecz służy obywatelom w najtrudniejszych sytuacjach życiowych, gdy ich podstawowe egzystencjalne potrzeby nie mogą być zaspokojone przez nich we własnym zakresie. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się W. K. i pismem z dnia 1 czerwca 2015r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 139 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji pogarszającej sytuację skarżącego; 2. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i przyjęciu, że zniszczony budynek miał powierzchnię 115 m2, podczas gdy miał on powierzchnię 132 m2, przy czym okoliczność ta nie została w żaden sposób stwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego; 3. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i przyjęciu, że potrzeby mieszkaniowe wszystkich członków rodziny wnioskodawcy zostały zaspokojone, podczas gdy taki wniosek nie wynika z akt sprawy, gdy się zważy okoliczność, iż rodzina skarżącego dokonała zakupu dwóch mieszkań, w których pomieściło się 7 osób, a które nie mogłyby w żaden sposób - uwzględniając fakt, że warunki bytowe winny być godziwe - realizować swoich potrzeb w jednym lokalu; 4. naruszenie art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362), polegające na błędnym przyjęciu, że w budynku o adresie J mieszkało kilka rodzin, co powoduje, że należy rozważać potrzeby mieszkaniowe tylko czterech osób, nie zaś siedmiu; 5. naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, polegające na jego błędnej wykładni oraz przyjęciu, że kwota wypłacone tytułem ubezpieczenia domu może być odjęta od kwoty zasiłku celowego w realiach niniejszej sprawy, to jest gdy nie zostały zaspokojone w pełni ze wskazanych tutaj kwot z osobna potrzeby mieszkaniowe całej rodziny wnioskodawcy (zakup dwóch lokali został dokonany z myślą o zaspokojeniu potrzeb 7-osobowej rodziny, zaś kwota z ubezpieczenia mogła jedynie wystarczyć na pokrycie kosztów zakupu jednego z nich); 6. naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, polegające na jego błędnej wykładni oraz przyjęciu, że kwota wypłacona tytułem ubezpieczenia domu może być odjęta od kwoty zasiłku celowego w realiach niniejszej sprawy, to jest gdy nie zostały zaspokojone w pełni ze wskazanych tutaj kwot z osobna potrzeby mieszkaniowe całej rodziny wnioskodawcy. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium, że potrzeby mieszkaniowe jego rodziny zostały zaspokojone, gdyż jego zdaniem wynajmowanie czy przemieszkiwanie u kogoś nie może być uznane za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych danej grupy osób. W opinii skarżącego całkowicie niesłusznie organ II instancji deprecjonuje fakt, że jego rodzina potrzebowała dwóch mieszkań, skoro w jednym mieszkaniu nie mogłoby się pomieścić siedem osób. Istotne w sprawie jest to, gdzie docelowo i na stałe te wszystkie osoby zamieszkały oraz czy np. możliwe byłoby nabycie przez rodzinę skarżącego tylko jednego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny. Łączna kwota jaką rodzina skarżącego wydała na zakup dwóch mieszkań w T wyniosła ok. 240.000 zł. Biorąc pod uwagę tę kwotę i uwzględniając kwotę uzyskaną przez skarżącego z tytułu ubezpieczenia, jak też środki pozyskane z Caritas Polska (156.000 zł + 10.000 zł), brak jest podstaw do uznania, że kwota zasiłku przyznanego z funduszy pomocy społecznej nie spełnia wyznaczonego dla niej celu, tym bardziej, że zupełnie nieuprawnione jest w tym kontekście uznanie, iż odszkodowanie uzyskane od ubezpieczyciela wypełnia stratę, jaką w majątku wnioskodawcy spowodowała klęska żywiołowa. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu i do poglądu prezentowanego przez organ I instancji, że w dotkniętym osuwiskiem budynku mieszkały dwie rodziny. Skarżący podniósł również, że w postępowaniu administracyjnym organy I i II instancji były związane poglądami i zapatrywaniami prawnymi, które wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2013r., sygn. akt I OSK 1900/13, jak i WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2014r., sygn. akt III SA/Kr 191/14. Zgodnie z tymi wyrokami, zadaniem obu organów było ustalenie w jaki sposób zaspokojone zostały potrzeby mieszkaniowe wieloosobowej rodziny, czego jednak organy nie zrobiły. Skarżący stwierdził również, że kwestia aktualnego miejsca pobytu R. K. jest bez znaczenia, gdyż liczy się stan z chwili wystąpienia zdarzenia uzasadniającego przyznanie świadczenia (zasiłku). R. K. nie mieszkała bowiem wtedy we Włoszech, udała się tam pod koniec 2010r. i przebywała okresowo (a ów stan rzeczy utrzymuje się do dziś). Zdaniem skarżącego nie jest uzasadnione przyjmowanie, że w chwili zaistnienia zdarzenia R. K. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w tym zakresie doszło zatem do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący uważa, że kwota ubezpieczenia nie może być mechanicznie odejmowana od kwoty zasiłku, ale że w sumie winna ona - wraz z kwotą zasiłku - wspomniane potrzeby mieszkaniowe zaspokoić. Zdaniem skarżącego pominięto fakt, że osób było siedem, a ich potrzeby musiały być zaspokojone przez zakup drugiego mieszkania przy ul. R. Zdaniem skarżącego to, że rodzina wnioskodawcy zakupiła dwa mieszkania i fakt, że jedno z nich zostało zakupione między innymi za środki pochodzące z ubezpieczenia, nie może samo przez się powodować odmowy wypłaty świadczenia, skoro skarżący i jego rodzina, by przezwyciężyć w sposób trwały problemy mieszkaniowe, dokonali zakupu dwóch mieszkań za cenę przekraczającą wysokość kwoty uzyskanej z tytułu ubezpieczenia (a w to wliczyć należy także koszty transakcji i remontów). Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie organ I instancji dopuścił się przełamania zakazu reformationis in peius, skoro uprzednio przyznał zasiłek celowy w kwocie ponad 75.000 zł, potem albo go przyznał w tej samej kwocie, albo już w innej wysokości (ponad 6.000 zł), ostatnia z decyzji najbardziej pogarsza sytuację wnioskodawcy. Tej wadliwości nie sanował organ II instancji, opowiadając się za tym, że nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 139 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Należy rozpocząć od tego, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie wiążąca jest wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2013r., sygn. akt 1900/13, a także ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2014r., sygn. akt III SA/Kr 191/14. Skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego w kwocie do 300.000 zł na zakup lokalu mieszkalnego w związku ze zniszczeniem wskutek osuwiska jego dotychczasowego domu nr [...] w J. Zasady przyznawania tego rodzaju zasiłku zostały określone w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r. poz. 163 z późn. zm., zwanej dalej u.p.s.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 w/w ustawy). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.). Omawiana ustawa ma na celu niwelowanie różnic w procesie zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkańców danej społeczności. Z tego powodu świadczenia udzielane w ramach pomocy społecznej, dotyczą z reguły osób najuboższych, znajdujących się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach. Oprócz tej grupy osób, ustawa stwarza także możliwości do udzielenia pomocy osobom niezależnie od wysokości dochodu, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej. W tym ostatnim przypadku starty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły tak znacznych rozmiarów, że nawet posiadając pewien status majątkowy, osoby te nie są w stanie, własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. W takim przypadku z pomocą przychodzi im pomoc społeczna, której świadczenie pokrywa – z reguły niestety tylko w części – poniesioną stratę. Zatem świadczenie pomocowe w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty. Sformułowanie "poniesienia straty", użyte w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odnosi się do tej części szkody, która stanowi różnicę pomiędzy majątkiem poszkodowanego przez klęskę żywiołową w momencie przed i po doznaniu szkody, chodzi zatem o tzw. rzeczywiste straty (damnum emergens). Opisywany zasiłek celowy, podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 u.p.s., jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14, LEX nr 1634893). Odmowa uwzględnienia zgłoszonego żądania wymaga jednak przekonującego uzasadnienia w celu wykazania, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 107/11). Przy podejmowaniu decyzji organ winien kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Mając na względzie powyższe Sąd po analizie akt sprawy doszedł do wniosku, że orzekające organy prawidłowo ustaliły treść żądania strony oraz jej sytuację materialno-bytową, a także prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa. Realizując wymogi powołanych powyżej art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. prawidłowo ustalono w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny, tj. sytuację skarżącego z punktu widzenia potrzeb mieszkaniowych rodziny. Realizując sformułowany w przytoczonym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013r. wymóg ustalenia ile osób zamieszkiwało w budynku oraz jak zaspokojone zostały ich potrzeby mieszkaniowe, ustalono w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, że w momencie zaistnienia zdarzenia, tj. w maju i czerwcu 2010r. w domu skarżącego mieszkało siedem osób: E. K., K. K., K. K., W. K., R. K., A. R. i jej syn M. R. Ustaleń tych dokonano na podstawie potwierdzenia zameldowania na pobyt stały wystawionego przez Wójta Gminy z dnia 13 czerwca 2011r., pisemnego oświadczenia skarżącego z dnia 15 grudnia 2014r., wyjaśnień K. K. złożonych w toku przesłuchania w dniu 8 stycznia 2015r. oraz zeznań świadków powołanych w sprawie, tj. A. P. (protokół przesłuchania z dnia 8 stycznia 2015r.) i B. G. (protokół przesłuchania z dnia 8 stycznia 2015r.). Organy prawidłowo ustaliły również, że po powstaniu osuwiska i stracie domu, Gmina P zwarła z K. K. umowę najmu mieszkania znajdującego się w T przy ul. L na okres od 1 sierpnia 2010r. do 30 listopada 2010r. W umowie tej wskazano, iż prawo do zamieszkania w tym lokalu przysługuje K. K., jej mężowi W. K. oraz córce E. K. i synowi K. K. Z kolei pozostali członkowie rodziny na własny koszt wynajęli lokale mieszkalne. R. K. wynajmowała mieszkanie na os. A w T, natomiast A. R. i jej syn M. wynajmowali wpierw mieszkanie w T na ul. K, potem zamieszkali u teściów A. R. na ul. W w T. Ponadto R. K. jeszcze w 2010r. udała się do Włoch, gdzie obecnie koncentruje się jej życie. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 8 grudnia 2011r. skarżący nabył własność mieszkania położonego w T przy ul. R. Ponadto za środki uzyskane z ubezpieczenia skarżący zakupił mieszkanie w T przy ul. M. W mieszkaniu przy ul. M zamieszkują K. K., W. K. i K. K., natomiast przy ul. R. – E. K. Nietrafny jest zarzut skargi, że w toku postępowania ograniczono się wyłącznie do W. K. i jego żony oraz dwójki dzieci. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyraźny odniesiono się do sytuacji mieszkaniowej wszystkich 7 osób zamieszkujących w chwili zdarzenia w domu w J, powołując się do wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego. Organ I instancji faktycznie przyjął, że w budynku w J mieszkało kilka rodzin, jednak zbadał sytuację mieszkaniową wszystkich osób. Także organ II instancji rozpatrywał sytuację siedmiu osób. Należy zatem uznać, że organy prawidłowo przeanalizowały sytuację wszystkich osób mieszkających wcześniej domu w J i oceniły, że obecnie skarżący i jego rodzina mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nieuzasadnione są zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2001r. o pomocy społecznej. W tej sytuacji, wobec ustalenia, że potrzeby mieszkaniowe rodziny zostały zaspokojone, przyznanie skarżącemu środków z pomocy społecznej stanowiłoby rażące naruszenie art. 40 ust. 2 u.p.s., gdyż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 40 ustawy o pomocy społecznej polegające na błędnej wykładni i błędnym przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy zostały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe całej 7-osobowej rodziny, skoro kwota z ubezpieczenia mogła wystarczyć co najwyżej na pokrycie kosztów zakupu jednego mieszkania. Nieprawidłowy jest pogląd skarżącego, że art. 40 ustawy o pomocy społecznej powinien być interpretowany w ten sposób, że zasiłek winien zaspokajać w pełni "z osobna potrzeby mieszkaniowe całej rodziny wnioskodawcy". Analiza uzasadnienia tego zarzutu prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący chciałby, by wszyscy członkowie rodziny otrzymali środki na zakup mieszkań z osobna. Takie żądanie skarżącego nie może być zrealizowane. Pomoc uregulowana w art. 40 u.p.s. nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Op 179/13, LEX nr 1361798). Samo powstanie, na skutek osuwiska, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Zasadne jest bowiem stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 14 maja 2013r., sygn. akt I OSK 227/13, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma już zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie dalszej pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi. Wynika to także z przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z drugiej strony z treści art. 3 ustawy wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, lecz jedynie wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków osuwiska ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku osuwiska, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałe zniszczenia), czyli utraciły "dach nad głową" i nie są w stanie same sprostać zaistniałej sytuacji. Skoro zatem skarżący i jego rodzina mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to odmowa przyznania mu zasiłku celowego była zasadna. Należy zauważyć, że w dniu 8 grudnia 2011r. skarżący nabył własność mieszkania położonego w T przy ul. R. Ponadto skarżący otrzymał kwotę 156.000 zł z tytułu umowy ubezpieczenia zniszczonego budynku w J, którą przeznaczył na zakup lokalu mieszkalnego w T przy ul. M. Należy zatem stwierdzić, że skoro skarżący otrzymał od ubezpieczyciela odszkodowanie z tytułu zniszczenia budynku, a otrzymana kwota wystarczyła na zakup lokalu mieszkalnego, a nawet tę kwotę znacznie przewyższała, to odszkodowanie to "wypełniło" stratę, jaką w jego majątku wyrządziła klęska żywiołowa (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt I OSK 521/13). Nie jest uzasadniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji pogarszającej sytuację skarżącego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius odnosi się do niezmienionego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W przypadku natomiast, gdy w wyniku wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej sprawa jest ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, nie można uznać, że stanowi to kontynuację postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz., komentarz do art. 139, wyd. XI, Lex). W takiej sytuacji dochodzi do ponownego ustalenia stanu faktycznego, co oznacza, że nie można porównać sytuacji prawnej skarżącego ukształtowanej pierwotną decyzją i ukształtowanej decyzją wydaną na skutek ponownego ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji i ocenić, że w ostatniej z decyzji jego sytuacja uległa niedopuszczalnemu pogorszeniu. W uchwale z dnia 4 maja 1998r., sygn. akt FPS 2/98 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Przepis art. 139 Kpa nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 par. 2 Kpa". Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Zwrot "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (...)", użyty w art. 139 k.p.a., wskazuje, że sformułowany w tej normie zakaz reformatio in peius dotyczy decyzji organu odwoławczego. Kategorie decyzji wydawanych przez organy odwoławcze wymienia wyczerpująco art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Kwestię więc stosowania art. 139 k.p.a. rozważać należy zasadniczo w odniesieniu do decyzji wymienionych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a., a ściśle do tych spośród nich, które ze względu na swą istotę mogłyby zawierać rozstrzygnięcia naruszające ową zasadę. Dalsza analiza zatem nie obejmie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), a także decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 zdanie 2 k.p.a.) oraz o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), gdyż charakter tych rozstrzygnięć raczej wyłącza możliwość wystąpienia na ich tle sytuacji przewidzianej w art. 139 k.p.a.". W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] 2015r. nr [...] Wójt Gminy, a więc organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, odmówił udzielenia W. K. pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup lokalu mieszkalnego w T, opierając się na poczynionych w sprawie ustaleniach stanu faktycznego, do czego organ został zobowiązany przez Sąd i organ II instancji. Organ II instancji utrzymał w mocy tę decyzję organu I instancji, a zatem w wyniku wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w rozumieniu art. 139 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w odniesieniu do powierzchni uszkodzonego budynku. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy stwierdzając, że w momencie powstania osuwiska w budynku w J mieszkało siedem osób, które obecnie mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a także, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że uszkodzony budynek miał powierzchnię 132 m kw., a nie 115 jak przyjął organ. Trafnie w zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę, że w decyzji podatkowej w 2010r. podano, że budynek ten miał powierzchnię 115 m2. Korekty powierzchni z wcześniejszych 50 m.kw. na 115 m.kw. dokonał sam skarżący W. K., zgłaszając zmianę danych w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości i potwierdza ją decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2010r., [...]. Skarżący dokonał tej korekty w czasie, gdy miał świadomość tego, że powierzchnia domu jest istotna dla ustalenia wysokości zasiłku przyznawanego ze Skarbu Państwa w związku ze zniszczeniem domu. Zasadnie organ zwrócił też uwagę na to, że powierzchnia w/w budynku nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż kwestią sporną było czy rodzina skarżącego mogła samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową i czy pomoc ta jest należna. W związku z tym Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że organy administracyjne błędnie ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie. Nie jest uzasadniony również zarzut nieprawidłowego uzależnienia przyznania zasiłku od kwoty wypłaconego ubezpieczenia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013r., I OSK 1900/13, który jest wiążący w tej sprawie, wyrażono pogląd, że "jeśli kwota uzyskana z tytułu umowy ubezpieczenia zaspokaja podstawowe potrzeby mieszkaniowe rodziny, to nie ma podstaw do przyznania środków z pomocy społecznej". Wobec zatem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, w którym stwierdzono ile osób zamieszkiwało w budynku i jak zostały zaspokojone ich podstawowe potrzeby mieszkaniowe, organy administracyjne były upoważnione do dokonania oceny, czy kwota uzyskana z ubezpieczenia zaspokajała podstawowe potrzeby mieszkaniowe rodziny. Skoro skarżący otrzymał od ubezpieczyciela odszkodowanie z tytułu zniszczenia budynku, a otrzymana kwota wystarczyła na zakup lokalu mieszkalnego, a nawet znacznie tę kwotę przewyższała, to odszkodowanie to pozwoliło na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych rodziny, pozwalając na przezwyciężenie straty, jaką wyrządziła klęska żywiołowa. Pogląd, że nie ma podstaw do przyznania środków z pomocy społecznej jeśli kwota uzyskana z tytułu umowy ubezpieczenia zaspokaja podstawowe potrzeby mieszkaniowe rodziny jest jednolicie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., I OSK 521/13). Kwota uzyskana z ubezpieczenia przewyższała kwotę za którą zakupiono mieszkanie, a zatem umożliwiała zakup mieszkania o większym metrażu, w którym byłyby lepsze warunki mieszkaniowe dla wieloosobowej rodziny. Decyzja o zakupie dwóch odrębnych mieszkań nie może obligować organu do zwrócenia skarżącemu kosztów ich zakupu ze środków pomocy społecznej. Zasadnie zatem wypłacone skarżącemu ubezpieczenie legło u podstaw odmowy przyznania zasiłku, skoro uzyskana z tego tytułu kwota wystarczyła do nabycia lokalu mieszkalnego, a nawet tę kwotę przewyższała. Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie są uzasadnione. Organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny i uznały, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, obszernie uzasadniając wydane decyzje. Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi.