III SA/Kr 859/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia 19 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewoda, decyzją z dnia 19 maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 256 z późn. zm, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania skarżącej M. S. od decyzji Starosty z [...] 2021 roku, znak: [...], orzekającej o odmowie uchylenia pkt. 2 w decyzji z [...] 2020 r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku z dniem 2 września 2020 r., uchylił w całości zaskarżaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 2 września 2020 r. M. S. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy i z tym dniem została uznana za osobę bezrobotną. Na podstawie przedstawionych dokumentów w dniu rejestracji odmówiono skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych (decyzja z [...] 2020 roku, znak: [...], nr decyzji: [...]) z uwagi na niespełnienie w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania warunków wynikających z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Od tej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania i jest ona ostateczna. Następnie w dniu 1 grudnia 2020 roku skarżąca złożyła wniosek do Powiatowego Urzędu Pracy o ponowne rozpatrzenie kwestii przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych. Do wniosku dołączyła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 sierpnia 2020 roku, znak: [...], z której wynikało, że zasiłek chorobowy za okres od 1 do 8 lipca 2020 roku nie został przyznany, ponieważ od 1 lipca 2020 roku skarżąca była uprawniona do dodatku solidarnościowego. Starosta decyzją z dnia [...] 2020 roku, znak: [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącej zasiłku dla osób bezrobotnych od 2 września 2020 r. Na podstawie przedłożonych dokumentów organ l instancji ustalił, że skarżąca w badanym okresie nie posiada 365 dni pracy wraz z okresem zaliczanym jakim jest okres pobieranego zasiłku chorobowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Po jego rozpatrzeniu, Wojewoda, decyzją z dnia 11 lutego 2021 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie (odmowa przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych od 2 września 2020 roku). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tego typu sytuacja stanowi o przesłance nieważności drugiej (w kolejności) z wydanych decyzji. Ponieważ jednak stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć wyłącznie decyzji "ostatecznych", tj. decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, a w badanej sprawie druga z decyzji była jeszcze ostateczna, to zastosowano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, którego organ I instancji nie zastosował. Organ podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę Organ I instancji powinien jeszcze raz przeanalizować zabrany materiał dowodowy pod kątem posiadania prze skarżącą uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych od dnia przedstawienia nowych dowodów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ l instancji decyzją z [...] 2021 roku, znak: [...] orzekł o odmowie uchylenia pkt. 2 w decyzji z [...] 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku z dniem 2 września 2020 r. Starosta stwierdził, że suma okresów, o których mowa w art. 71. ust.1 i 2 ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni (361 dni). Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, nie zgadzając się z wydaną decyzją. Wniosła o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Opisaną we wstępie decyzją, Wojewoda decyzją z dnia 19 maja 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta ponownie rozpatrując sprawę wydał decyzję nie uwzględniając art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wobec powyższego nie można uznać, że zaskarżona decyzja czyni zadość zasadom postępowania administracyjnego. W konsekwencji stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ l instancji zbada czy na dzień złożenia przez skarżącą nowych dokumentów tj. na dzień 1 grudnia 2020 r skarżąca spełniała warunki do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych na ten dzień. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu. Na powyższą decyzję M. S., wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów poprzez przyjęcie, że okres od 1 lipca 2020 r. do 8 lipca 2020 roku, jako okres pobierania zasiłku chorobowego, w którym równocześnie pobierałam dodatek solidarnościowy nie podlega wliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku, 2. naruszenie przepisów poprzez błędne przyjęcie, że w moim przypadku okres zasiłkowy wynosi 361 dni, 3. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że na dzień 2 września 2020 roku nie spełniałam przesłanek do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, 4. naruszenie przepisów postępowania poprzez nieustalenie stanu faktycznego w zakresie wymaganym prawem, a w szczególności ograniczenie rozważań do stwierdzenia, że organ I instancji winien ponownie zbadać dokumenty czy na dzień 1 grudnia 2020 r. spełniałam warunki do przyznania zasiłku, 5. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, 6. sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji orz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 września 2020 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kodeksu postępowania .administracyjnego (dalej powoływanego jako k.p.a.). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej powoływanej, jako "p.p.s.a." na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. - sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, czyli tak zwanej decyzji kasatoryjnych. Wskazać należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu Sąd ocenia więc wyłącznie istnienie - bądź też nieistnienie - przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie bada natomiast innych naruszeń prawa. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie dokonuje więc oceny materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono także co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. sygn. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może więc powołać się na art. 138 §2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2020r., I OSK 1291/20). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje z kolei wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88) Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji w sprawie wniesionej przez skarżącą Panią M. S., co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji kasatoryjnej, nie są trafne. Uzasadniając swoją decyzję, wydaną przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej z upoważnienia Wojewody, organ II instancji wskazał, że "organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę wydal decyzję nie uwzględniając art. 71 ust. 6 ustawy ( z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz. U. 2020.1409 ze zm). Wobec powyższego nie można uznać, że powyższa decyzja czyni zadość zasadom postepowania administracyjnego. W konsekwencji stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji zbada, czy na dzień złożenia przez Panią nowych dokumentów (1 grudnia 2020) spełniała Pani warunki do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych na ten dzień. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu". Jak z powyższego wynika organ II instancji w ogóle nie wskazał o jakie dowody ma zostać uzupełnione postępowanie organu I instancji, których on sam nie mógł przeprowadzić w oparciu o art. 136 k.p.a., ani w jaki sposób art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy został naruszony. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Jest to więc przepis z zakresu prawa materialnego administracyjnego, który tylko w pewnym zakresie ma charakter procesowy, w odniesieniu do gromadzenia materiału dowodowego w postaci dokumentów uprawniających bezrobotnego do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. Organ II instancji powinien więc dokładnie wskazać, jakich dokumentów brakuje do wydania merytorycznie poprawnej decyzji, a o które on sam nie mógł uzupełnić postępowania. Organ II instancji nie wskazał także jakie konkretnie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy powinien dokonać merytorycznego jej rozstrzygnięcia, gdyż cały materiał dowodowy został zgromadzony przez organ I instancji, a rozstrzygnięcie zależy od interpretacji zagadnienia prawnego. Należy podkreślić, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.