III SA/Kr 86/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. D. na upomnienie Zarządu Dróg Miasta z dnia 11 października 2021 r, nr [...] oraz stanowisko Zarządu Dróg Miasta z 23 listopada 2021 roku nr [...] w przedmiocie opłaty za postój pojazdów postanawia: odrzucić skargę. B. D. (dalej: skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Prezydenta Miasta, Zarząd Dróg Miasta, skargę na upomnienie Zarządu Dróg Miasta nr [...] z 11 października 2021 roku działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta oraz na podtrzymujące to upomnienie stanowisko Zarządu Dróg Miasta z 23 listopada 2021 roku nr [...] w przedmiocie opłaty za postój pojazdów. Zarówno zaskarżonemu upomnieniu, jak i stanowisku skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art 6, 7, 8, 77, 86 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych jak i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i wymierzenie zbyt wygórowanej opłaty dodatkowej za parkowanie, w sytuacji gdy jako mieszkaniec al. [...] od lat skarżąca uiszczała stały abonament za parkowanie, w szczególności, że Urząd Miasta w żaden sposób nie odniósł się do istotnych argumentów zawartych w korespondencji skarżącej, zwłaszcza do tego, że wymierzona opłata za parkowanie samochodem marki [...] nr rej. [...] w Płatnej Strefie Parkowania była rażąco zawyżona, a w ocenie skarżącej powinna ona równa opłacie abonamentowej oraz odsetkom za jego opłacenie po terminie. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13b,13f ustawy o drogach publicznych w zw. z § 3, § 4 ust.1 uchwały nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta z dnia 22 listopada 2017 r. i ich niewłaściwe zastosowanie poprzez: dokonanie błędnej wykładni i wymierzenie sumarycznie opłaty przekraczającej limit określony w art.13f ust.2 ustawy o drogach publicznych; naruszenie art.13b ustawy o drogach publicznych poprzez dokonanie wykładni tego przepisu niezgodnie z jego celem, czyli zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Miasta wskazał, że opłata za postój pojazdów samochodowych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania w K. wynika z mocy prawa i jest pobierana w miejscach wyznaczonych do postoju, w dniach roboczych od poniedziałku do soboty w godzinach od 10:00 do 20:00, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej "u.d.p."). W przypadku nieuregulowania opłaty za postój, obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej powstaje wprost z mocy prawa na podstawie art. 13f ust. 1 u.d.p., a jej wysokość uchwałą nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta z dnia 22 listopada 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. 3515 ze zm.) ustalono na kwotę 150,00 zł. Ponadto wskazał, że w trakcie kontroli opłat przeprowadzonych w dniach 02 lipca 2021 r., 03 lipca 2021 r., 05 lipca 2021 r., 06 lipca 2021 r., 07 lipca 2021 r., 08 lipca 2021 r., 12 lipca 2021 r., 13 lipca 2021 r., 14 lipca 2021 r., 15 lipca 2021 r., 16 lipca 2021 r. oraz 17 lipca 2021 r. w pojeździe marki [...] o nr rej. [...] znajdował się jedynie druk abonamentu nr [...] upoważniającego do postoju pojazdu marki [...] o nr ej. [...] w sektorze C15 w okresie od 01 lipca 2020 r. do 30 czerwca 2021 r., natomiast kolejny abonament nr [...] Skarżąca zakupiła dopiero w dniu 19 lipca 2021 r. Dalej organ podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów, każdorazowy postój pojazdu bez wniesionej opłaty obliguje użytkownika pojazdu do uiszczenia opłaty dodatkowej. Zgodnie z art. 13b ust. la u.d.p. opłatę za postój pojazdów w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania pobiera się w wyznaczonym miejscu, w określone dni lub codziennie, w określonych godzinach lub całodobowo. Zatem postój pojazdu na jednym miejscu postojowym przez kilka dni nie może być traktowany jako jeden postój i nie zwalania z obowiązku wniesienia opłaty postojowej każdego dnia, w którym obowiązują opłaty. Bez znaczenia w przedmiocie opłat są również okoliczności postoju pojazdu czy nieznajomość lokalnych przepisów dotyczących obszaru płatnego parkowania. Zgodnie z art. 13f ust. 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Dalej organ wskazał, że wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, Podkreślił, że opłata za nieopłacony postój pojazdu na obszarze płatnego parkowania w K., ustalona została przez Radę Miasta na poziomie 150,00 zł, co jest zgodne z przywołanym zapisem ustawy o drogach publicznych. Natomiast kwota 1811,60 zł, na którą opiewało doręczone Skarżącej upomnienie nr [...] z dnia 11 października 2021 r., stanowi sumę opłat dodatkowych powstałych z tytułu 12 nieopłaconych postojów pojazdu marki [...] o nr ej. [...] w okresie od 02 lipca 2021 r. do 17 lipca 2021 r. na obszarze płatnego parkowania w K. oraz kosztów za doręczenie Skarżącej upomnienia w kwocie 11,60 zł. Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. znak [...], organ poinformował skarżącą o podtrzymaniu zasadności opłat dodatkowych, a także stanowiska wyrażonego w korespondencji prowadzonej pod sygnaturą sprawy [...] oraz o uznaniu odpowiedzi za ostateczną i zakończeniu sprawy wobec braku wniesienia nowych dowodów w przedmiotowej sprawie, które umożliwiałyby ewentualność prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, jak również wobec udzielenia wyjaśnień. Mając powyższe na uwadze organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd bada, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a więc czy jest dopuszczalna. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.)., zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie skrząca złożył skargę na upomnienie na upomnienie Zarządu Dróg Miasta nr [...] z 11 października 2021 roku działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta oraz na podtrzymujące to upomnienie stanowisko Zarządu Dróg Miasta z 23 listopada 2021 roku nr [...] w przedmiocie opłaty za postój pojazdów. Zdaniem Sądu, skarga o takim przedmiocie nie dotyczy żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., ani też nie dotyczy sprawy poddanej kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., dalej zwana u.d.p.), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Za nieuiszczenie tych opłat pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób pobierania określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i ust. 2 u.d.p). Opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 ww. ustawy). Na podstawie art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, opłata podlega - wraz z odsetkami za zwłokę - przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei, stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm.), dalej przywoływana jako u.p.e.a, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Upomnienie jest więc dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (por. W. Piątek, A. Skoczylas w R. Hauser, A. Skoczylas (red), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 103-104 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., wyd. 5, str. 72). Oznacza to, iż upomnienie ma walor czysto informacyjny. Z doręczeniem upomnienia zobowiązanemu nie została połączona dopuszczalność wniesienia przez ten podmiot jakiegokolwiek środka prawnego. Upomnienie jest zatem niezaskarżalną czynnością wierzyciela obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Powyższe stanowisko jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 609/16, z dnia 7 grudnia 2016 r., II FSK 3197/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r., II SA/Wr 147/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2018 r., II SA/Gl 114/18, wyroki WSA w Kielcach z dnia 11 października 2018 r., I SA/Ke 249/18 i z dnia 8 lutego 2018 r., I SA/Ke 513/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13.02.2019 r., II SA/Go 885/18, LEX nr 2625923, Postanowienie WSA w Opolu z 18.04.2016 r., II SA/Op 152/16, LEX nr 2022325). Ponadto podkreśla się w tym orzecznictwie, iż upomnienie nie stanowi również aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) i w związku z tym nie przysługuje na nie skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego. Wadliwe wystawienie upomnienia może być natomiast podstawą zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., II FSK 1608/10). Z kolei stanowisko Zarządu Dróg Miasta z 23 listopada 2021 ma charakter jedynie pisma informującego skarżącą. Będące przedmiotem skargi stanowisko Zarządu Dróg Miasta z 23 listopada 2021 nie jest decyzją administracyjną, ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2, § 2a czy § 3 p.p.s.a. Jest jedynie skierowanym do skarżącej pismem informacyjnym. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", wyd. Lex/el. 2019, kom. do art. 104 k.p.a.). W opisanej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pkt 5a). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.