III SA/Kr 913/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Magdalena Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi F. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego T. T. - Kancelaria Prawna [...] Spółka Komandytowa w K ul. [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 480,00 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług. Zaskarżoną przez F. J. decyzją z dnia 30 kwietnia 2012 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty N z [...] 2012 r. znak: [...] o aktualizacji operatu ewidencyjnego. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013.267), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 .193. 1287). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Starosta N decyzją z [...] 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 9 ust. 1, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. 2001.38.454 ) oraz art. 104 Kpa orzekł o: 1) aktualizacji z wniosku F. J. części opisowej i kartograficznej operatu ewidencyjnego obrębu L, jednostka ewid. J, polegającej na wyodrębnieniu ze zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1586 ha o nieuregulowanym stanie prawnym : zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0858 ha odpowiadającej dawnej działce nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0842 ha odpowiadającej dawnej działce nr [...] i nr [...] ujawnionych w księdze wieczystej nr [...], - zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0060 ha o nieuregulowanym stanie prawnym - zgodnie z mapą uzupełniającą z aktualizacji operatu ewidencyjnego wraz z wykazem zmian, sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgra inż. M. W., przyjętą do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej ( ODGK ) w dniu 13 października 2009 r. za numerem KERG [...], 2) aktualizacji z urzędu części kartograficznej operatu ewidencyjnego obrębu L, jednostka ewid. J, polegającej na zmianie przebiegu granic ewidencyjnych nr nr : [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na odcinkach graniczących z nowo wydzielonymi zmodernizowanymi działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], powstałymi w wyniku jednoznacznego odtworzenia na zmodernizowanej mapie ewidencyjnej przebiegu granic części nieruchomości objętej KW [...] oznaczonej dawną działką ewidencyjną nr [...] oraz części nieruchomości objętej KW [...] oznaczonej dawnymi działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] – zgodnie z mapą uzupełniającą z aktualizacji operatu ewidencyjnego, sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgra inż. M. W., przyjętą do ( ODGK) w dniu 13 października 2009 r. za numerem KERG [...], Ujawnieniu w części opisowej operatu ewidencyjnego obrębu L, jednostka ewid. J, F. J. s. K. i G. jako właściciela nowopowstałej działki ewid. zmod. [...], zgodnie z KW [...]. Ujawnieniu w części opisowej operatu ewidencyjnego obrębu L, jednostka ewid. J T. M. s. P. i E. oraz żony H. M. c. K. i G. jako właścicieli nowo powstałej działki ewid. zmod. [...], zgodnie z KW [...]. Decyzja została przesłana skarżącemu, H. M., T. M., J. K., E. K., M. M., C. M. i B. K. Decyzja kierowana do M. M. wróciła do organu, podwójnie awizowana. Organ ustalił, że w operacie modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu L, gmina J, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 02.11.1994 r. za numerem [...] i ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. Nr 29/95 zachodzi niezgodność podlegająca usunięciu w trybie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, gdyż działka o nr ew. [...] o powierzchni 0,1586, dla której utworzono jednostkę rejestrową [...], dla której jako właściciel wpisany został F. J. jest niejednorodna z tej uwagi, iż połączone są w niej dwa ciała hipoteczne tj. cześć nieruchomości obj. KW [...] oznaczona dawną działką ew. [...] i cześć nieruchomości objętej KW [...] oznaczona dawnymi działki ewidencyjnymi nr [...],[...]. Postępowanie organu skupiło się na odtworzeniu w części kartograficznej operatu zewnętrznych granic ewidencyjnych jakie posiadają w księgach wieczystych. Opracowana przez geodetę M. W. dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13.10.2009r. za nr [...]. Na jej podstawie odtworzono przebieg granic ewidencyjnych dawnych działek ewid. nr: [...] z KW[...] oraz [...] i [...] z KW [...] działka ewid. zmod. nr [...] zmieniła konfigurację oraz oznaczenie, natomiast działki ewid. zmod. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zmieniły konfigurację na odcinkach graniczących z działką ewid. zmod. nr [...]". Częścią operatu pomiarowego była mapa uzupełniająca aktualizacji operatu ewidencji gruntów z wykazem zmian danych ewidencyjnych. Stwierdzone zostało, że nowopowstała działka ewid. zmod. nr [...] o pow. 0,0858 ha powstała z działki ewid. nr [...] o pow. 0,0847 ha objętej KW [...], w której jako właściciel figurują : T. M. s. P. i E. oraz żona H. M. c. K. i G., nowo powstała działka ewid. zmod. nr [...] o pow. 0,0842 ha powstała z działek ewid. nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,0876 ha objętych KW [...], w której jako właściciel figuruje F. J. s. K. i G. Pozostałą działka nr [...] o pow. 0,0060 ha o nieuregulowanym stanie prawnym. W konkluzji organ I instancji kierując się dyspozycją prawną oraz ustaleniami faktycznymi uznał, iż zaistniały przesłanki do aktualizacji operatu ewidencyjnego w oparciu o sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgra inż. M. W. "mapę uzupełniającą z aktualizacji operatu ewidencji gruntów" KERG [...]. Nowo powstałe działki ewid. zmod. nr [...] i nr [...] spełniają bowiem wymogi wyżej powołanego § 9 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz odzwierciedlają aktualny stan prawny, który organ prowadzący ewidencję gruntów zobowiązany jest rejestrować. Ponadto, jak zaznaczył organ, obliguje do tego zarówno wymóg przepisu § 46 ust. 2 pkt 2 oraz 46 ust. 3 rozporządzenia oraz zapis zawarty w § 44 pkt 2 rozporządzenia, który nakłada na starostę, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, obowiązek utrzymania go w stanie aktualności tj. w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi. Organ, przytaczając treść dokumentacji geodety zaznaczył, że różnice w powierzchni wynikają z zastosowania dokładniejszej metody wyliczenia powierzchni. Od powyższej decyzji F. J. złożył odwołanie w części dotyczącej wydzielenia działek nr [...] i [...] wnosząc o zmianę konfiguracji i powierzchni działek nr [...] w ten sposób, aby wykazywała prawidłowy przebieg granic działki na styku z działkami [...], [...], [...] i prawidłową powierzchnię 0,0876 ha a także wniósł o włączenie nowowydzielanej działki nr [...] w skład jego działki [...]. Uzasadniając wnioski podał, że wydana decyzja jest prawidłowa jedynie w zakresie wydzielenia działki [...], w pozostałym zakresie błędnie przedstawiono przebieg granicy działki [...] na styku z działkami nr [...], [...], [...]. Według skarżącego nie dokonano dokładnego i precyzyjnego odtworzenia granic działki [...], gdyż część jego gruntu nadal bezprawnie pozostaje włączona w skład działek nr [...], [...], [...]. Dodał, że faktycznie w terenie działka ta wykazuje rzeczywistą powierzchnię 0,0876 ha zgodnie z jego bezspornym zasięgiem władztwa. Według skarżącego wyodrębnienie nowej o nieuregulowanym stanie prawnym działki nr [...] nie ma swojego odpowiednika w starej ewidencji, w ogóle nie istniała poprzednio w takim kształcie i zasięgu w jakim ukształtował organ. Obszar ten wchodził w skład właściwej działki o obecnym nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu odwołania wydał opisaną na wstępie decyzję, podzielając w całości ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji, odpowiadając na zarzuty skarżącego w ten sposób, że przebieg granicy działki nr [...] został określony precyzyjnie poprzez jednoznaczne odtworzenie przebiegu dawnych działek nr [...] i [...] zgodnie z materiałem źródłowym i wyrokiem sądowym z 9 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 591/06. Skarżący według organu nie możne żądać zmiany konfiguracji i powierzchni działki nr [...] w ten sposób aby wykazywała prawidłowy przebieg granic działki na styku z działkami [...], [...], [...] i prawidłową powierzchnię 0,0876 ha, gdyż powierzchnia wynika z jej przebiegu granic (jest ich funkcją ) a jej przebieg ma być umocowany w dokumentach źródłowych, co zostało prawidłowo przedstawione w operacie pomiarowym z 13 października 2009 r. KERG [...]. Również żądanie o włączenie nowo wydzielonej działki [...] o nieuregulowanym stanie prawnym (w skład której wchodzi część dawnej działki [...], [...], [...]) do działki [...] jest według organu chybione, albowiem skarżący wykracza swym żądaniem poza własny wniosek, a także mija się z przepisem prawnym, gdyż organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jedynie rejestruje i odzwierciedla stan prawny ustanowiony do nieruchomości ale nie tworzy nowych stosunków własnościowych. W skardze na w/w decyzję F. J. ponowił argumentację odwołania. Pismem z dnia 25.01.2013r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę poprzez wskazanie, że główny zarzut skarżącego dotyczy tego, iż organ nie uwzględnia, że powierzchnia i granice nowo wydzielonej działki [...] o powierzchni 0,0842 ha nie odpowiadają granicom i powierzchni dawnych działek ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0876 ha a zamysłem skarżącego była aktualizacja ewidencji co do działki [...] w taki sposób, by wydzielić z niej działkę odpowiadającą dawnym działkom [...] i [...]. Jak wskazał pełnomocnik organ przemilcza w uzasadnieniach decyzji, że faktycznie z samego porównania działek wynika, że wydzielona działka [...] jest o 0,0034 ha mniejsza od powierzchni dawnych działek ewidencyjnych. W ocenie skarżącego różnica wynika z błędnego przedstawienia granicy wyodrębnionej działki [...] z działkami [...], [...] i [...], w sposób, jak zaznaczył skarżący, krzywdzący dla niego. Pełnomocnik zwrócił uwagę na niewykonanie przez organy wskazań Sądu z wyroku z 10.05.2011r. w zakresie kompletności materiału dowodowego, skoro organy nie potrafiły wykazać, że wyodrębniona działka [...] odpowiada dawnym działkom [...] i [...]. Generalnie pełnomocnik skarżącego zauważył, że rzeczywisty stan rzeczy na gruncie skarżącego odzwierciedlały jedynie mapy sprzed 1995 r. i z tego powodu nie było potrzeby zmian aktualizacyjnych. Wskazując na podstawy prawne naruszeń prawa organów skarżący powołał przepis art.6, 7 8, 10, 11, 12, 138 § 2 , 77 i 78, 80, 107 § 1 i 3 Kpa, art. 153 p.p.s.a oraz naruszenia prawa materialnego to jest przepis art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 9 ust. 1, 44 pkt 2, § 45 ust. 1, 46 i 47 § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego I Budownictwa z 29 marca 2011r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W piśmie z dnia 26.02.2013.r pełnomocnik skarżącego odnosząc się do wezwania Sądu o wskazanie aktualnego adresu strony postępowania administracyjnego M. M. podał, że rozwiodła się ona z mężem C. M. (także stroną postępowania) a rodzina nie zna jej aktualnego adresu. Pełnomocnik zwrócił przy okazji uwagę, że M. M. od roku 2010 nie jest współwłaścicielem działki [...] a pozostaje właścicielem jedynie jej były mąż C. M. Informacja ta ujawniona jest w księdze wieczystej. Mając te fakty na uwadze pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji, gdyż decyzje zostały wydane w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie to jest do M. M., skoro na dzień wydania decyzji nie była współwłaścicielem działki ew [...]. Na rozprawie w dniu 07.05.2013r. pełnomocnik skarżącego uściślił zakres skargi wskazując, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zostaje zaskarżona w całości, a także wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu o podwyższonej stawce z uwagi na zawiłość sprawy. Oświadczył, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U.2012.270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także, gdy zachodzą okoliczności określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach uzasadniające stwierdzenie nieważności. Kierując się powyższymi kryteriami stwierdzić należy, że skarga F. J. podlega uwzględnieniu, ponieważ orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia prawa kwalifikujące zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N do stwierdzenia nieważności na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powołany wyżej przepis odsyła do przyczyn stwierdzenia nieważności zawartych w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) stanowiącym, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) ·wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) ·wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) ·dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) ·została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) ·była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) ·w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) ·zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko pełnomocnika skarżącego, że orzekające w sprawie organy skierowały decyzję do osoby, nie będącej stroną w sprawie to jest do M. M., w ten sposób wyczerpując zakres ww przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wskazać należy, że dany podmiot staje się stroną, spełniając przesłanki określone w art. 28 i 29 kpa. Stanowią one, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organy przyjęły, że M. M. jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ew [...], która jako granicząca z nieruchomością nr ew. [...], będącą z wniosku skarżącego przedmiotem aktualizacji części opisowej i kartograficznej operatu ewidencyjnego zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne – również była przedmiotem aktualizacji z urzędu w zakresie przebiegu granic ze zmodernizowaną działką o dotychczasowym oznaczeniu [...]. Nie podlega wątpliwości, że na gruncie przepisów wskazanej ustawy właściciel nieruchomości, które są przedmiotem postępowania administracyjnego aktualizującego operat ewidencyjny ma interes prawny w tym postępowaniu, skoro operat ewidencyjny stanowi zbiór informacji określany ogólnie jako ewidencja gruntów i budynków i z założenia ma odzwierciedlać aktualny i obowiązujący stan prawny tych nieruchomości. Tymczasem, jak wynika z aktualnego odpisu księgi wieczystej nr [...] właścicielem tej nieruchomości pozostaje C. M., co więcej i co przesądza o kwalifikowanej wadzie wydanych w sprawie decyzji, stan ten utrzymuje się od dnia umowy C. M. z M. M. o podział majątku wspólnego z 20.08.2010r. Wynika z tego, że na dzień wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji obowiązywał stan prawny nieruchomości nr ew [...], który nie dawał podstawy do zaliczenia do kręgu stron postępowania M. M., a jedynie C. M. Organy w tym względzie nie przeprowadziły wymaganego postępowania wyjaśniającego, niemniej wymaga podkreślenia, iż rozstrzygnięcie Sądu o nieważności zaskarżonego orzeczenia nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 29.03.2012r. sygn. I SA/Po 8/12, Lex nr 1137182). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15.09.2011r. sygn. akt II GSK 777/10 (Lex Nr 966211) poszedł dalej, iż z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze. Wadliwość w działaniu organów wyraziła się nie tylko na przesłaniu M. M. wydanych w sprawie decyzji, na marginesie decyzje te wracały do organów z adnotacja o podwójnym awizo, ale przede wszystkim w tym, iż poprzez dokonanie aktualizacji z urzędu części kartograficznej operatu ewidencyjnego obrębu L, jednostka ew. J, polegającej na zmianie przebiegu granic ew. zmodernizowanych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na odcinkach graniczących z nowo wydzielonymi zmodernizowanymi działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] organy rozstrzygnęły poniekąd o sytuacji prawnej M. M. w odniesieniu do działki nr ew [...], wobec której na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała żadnych praw. Przytoczyć należy w tym miejscu tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1324/09 (Lex nr 737703), że przesłanie decyzji określonej osobie nie jest w każdej sytuacji uznawane za skierowanie do niej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. Na gruncie sprawy istotne jest także orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008r. sygn. II OSK 674/07, Lex nr 467518, w którym znalazło się stwierdzenie, że w przypadku wielości stron postępowania, oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo. Rozpoznając ponownie sprawę organy ustalą krąg stron niniejszego postępowania zgodnie z wytycznymi Sądu. Sąd orzekł wobec powyższego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, na podstawie 152 orzekając w pkt II wyroku. W punkcie III wyroku orzeczono o kosztach udzielonej z urzędu stronie skarżącej pomocy prawnej na podstawie §2, 15 i § 16 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasadzając pełnomocnikowi dwukrotność minimalnej stawki z uwagi na zwiększony nakład pracy w sprawie.