III SAB/Kr 135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. U. na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie udostępnienia do wglądu całości akt unieważnionego postępowania konkursowego I. stwierdza, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącej M. U. z dnia 24 lipca 2018 r. o udostępnienie akt. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącej M. U. na bezczynność organu - Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ i niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Skarżąca wniosła o wydanie wyroku nakazującego załatwienie sprawy, tj. nakazanie Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego NFZ udostępnienia całości akt unieważnionego postępowania konkursowego nr: [...]. Skarżąca zarzuciła organowi niewydanie postanowienia o odmowie dostępu do akt unieważnionego postępowania konkursowego nr: [...] zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. Skarżąca wskazała, że dwukrotnie, to jest 5 czerwca 2018 r. oraz 24 lipca 2018 r. złożyła podania o dostęp do akt sprawy unieważnionego postępowania konkursowego. Za każdym razem odmawiano jej dostępu do zanonimizowanej części oferty A Sp. z o.o. złożonej do ww. postępowania konkursowego. W tej sytuacji zdaniem skarżącej organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie w trybie art. 74 § 2 k.p.a., czego jednak nie uczynił, poprzestając tylko na ustnej i pisemnej odmowie. Skarżąca zarzuciła, że brak wydania tego postanowienia narusza zasadę zapisaną w art. 35 § 1 k.p.a. i pozbawia ją prawa do wniesienia zażalenia zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej, o ile można się zgodzić z twierdzeniem, że w pewnym zakresie dane zawarte w ofercie nie mogą być udostępniane z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, co wprost wynika także z treści ust. 2 pkt 2 art. 135 ustawy, to nawet przyjmując taki stan rzeczy, obowiązkiem organu jest ustalenie, co jest, a co nie jest objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Działanie organu w tym zakresie nie może polegać na poprzestaniu na przyjęciu złożonego i wypełnionego przez wybranego oferenta odpowiedniego formularza zastrzeżenia danych wrażliwych, stanowiących ową tajemnicę przedsiębiorcy, lecz musi on ocenić, które z tych zastrzeżeń, poczynionych przez oferenta, stanowią bądź nie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie się do przyjęcia wypełnionego formularza, gdzie oferent zaznaczył, że określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, jest postępowaniem niewłaściwym. W ocenie skarżącej należy w pełni podzielić stanowisko NSA, że przedsiębiorca przystępując do konkursu musi mieć świadomość, że dane mogą podlegać udostępnieniu w takim zakresie, w jakim determinują wybór oferenta. Tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy, obejmuje więc te informacje, które odpowiadają materialnej tajemnicy przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie elementy oferty A Sp. z o.o. dotyczące choćby "wykazu personelu, pomieszczeń", "ofertę w zakresie liczby i ceny dla przedmiotu postępowania" mają kapitalne znaczenie z punktu widzenia art. 148 i realizacji zasady jawności wyrażonej w art. 135 ust. 1 ustawy. Skarżąca zarzuciła, że w takiej sytuacji doszłoby do wypaczenia sensu i celu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Regulacje te mają służyć przejrzystości postępowania konkursowego i to zwłaszcza w sytuacji, gdy NFZ, który jako podmiot realizując konstytucyjnie zagwarantowane prawo obywateli w zakresie ochrony zdrowia, wykorzystuje na ten cel znaczne środki publiczne. W tym zakresie doszło do naruszenia postanowień artykułów 134 i 135 ustawy. Skarżąca wniosła o orzeczenie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie w całości skargi jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie akt unieważnionego postępowania konkursowego nr [...] wraz z ofertami skarżąca złożyła już w dniu 20 października 2017 r. W odpowiedzi na wniosek z dnia 31 października 2017 r. organ udostępnił kopię żądanej dokumentacji, w tym zanonimizowaną ofertę A Sp. z o.o. Pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła o udostępnienie do wglądu całości dokumentacji postępowania konkursowego. W wyniku realizacji tego wniosku organ ponownie udostępnił skarżącej żądaną dokumentacje z wyłączeniem zanonimizowanej części oferty A Sp. z o.o., co potwierdza protokół z dnia 19 czerwca 2018 r. Pismem z dnia 24 lipca 2018 r. skarżąca ponowiła powyższy wniosek. W odpowiedzi, pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r., organ wyjaśnił podstawy prawne anonimizacji części oferty A Sp. z o.o. Organ w całości podtrzymał argumentację i wyjaśnienia zawarte w pismach z dnia 31 października 2017 r. oraz z dnia 10 sierpnia 2018 r. Organ wskazał, że Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. Na podstawie ww. przepisów z całości akt unieważnionego postępowania organ ograniczył skarżącej dostęp jedynie do części informacji zawartych w ofercie A Sp. z o.o., tj. do informacji, które stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w ww. przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie A Sp. z o.o. zastrzegła jako tajemnicę przedsiębiorcy informacje w zakresie wskazanym w art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczenia zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz z trybie § 11 zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie organu zarzuty skarżącej dotyczące zbyt szerokiego zanonimizowania oferty A Sp. z o.o. są bezzasadne. Niezasadny jest również zarzut skarżącej, że odmowa udostępnienia ww. zanonimizowanych informacji powinna być dokonana w formie postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., bowiem tryb i formę odmowy udostępnienia informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w tym zakresie nie odsyła do 74 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę w sprawie nie miała miejsce ani bezczynność, ani przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora OW NFZ, w szczególności w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. zwanej dalej p.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w przedmiocie udostępnienia do wglądu całości akt unieważnionego postepowania konkursowego. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Wobec powyższego koniecznym było zbadanie, czy bezczynność w przypadku Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w przedmiocie udostępnienia do wglądu całości akt unieważnionego postepowania konkursowego miała miejsce. W niniejszej sprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła wniosek o wgląd do akt. W dniu 19 czerwca 2018 r. udostępniono skarżącej akta postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert nr: [...]. Następnie skarżąca w dniu 24 lipca 2018 r. złożyła wniosek o udostępnienia akt w zakresie zanonimizowanej części oferty A Sp. z o.o. W odpowiedzi organ pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. wyjaśnił, dlaczego nie udostępnia akt w całości. Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy Sąd uznał, że bezczynność w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w przedmiocie udostępnienia do wglądu całości akt unieważnionego postępowania konkursowego miała miejsce. Nie ma racji organ twierdząc, że niezasadny jest zarzut skarżącej, że odmowa udostępnienia zanonimizowanych informacji powinna być dokonana w formie postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., bowiem tryb i formę odmowy udostępnienia informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w tym zakresie nie odsyła do 74 k.p.a. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w którym organ rozpatruje złożone przez świadczeniodawcę odwołanie jest postępowaniem, do którego stosować należy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r. Sygn. akt III SA/Wa 578/05). Sąd w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2679/11: "Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przyjąć należy, że przyczyny nieuwzględniania wniosku, co do zasady, łączyć należy z niespełnieniem przez zgłoszone żądanie warunków w zakresie przedmiotu podlegającego udostępnieniu oraz formy, w której ma zostać ono zrealizowane. Z zakresu warunków, które podlegają ocenie w sprawie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), nie powinno się wyłączać jednak także przesłanki podmiotowej żądania, a więc ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania. Żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących warunki jej skuteczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymaganiom przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poddany może być bowiem tylko taki wniosek o udostępnienie dokumentów z akt sprawy administracyjnej, który został złożony przez podmiot niebędący stroną w sprawie i kwestia ta pozostaje niesporna. W odmiennym przypadku – wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną - wniosek o udostępnienie akt sprawy pochodzący od podmiotu, który żąda podjęcia przez organ określonej czynności, jednakże w ocenie organu nie posiada interesu prawnego w sprawie, powinien zostać rozpoznany w sposób wskazany w art. 74 § 2 k.p.a.". W niniejszej sprawie skarżąca była stroną postepowania i jest to bezsporne. Wobec powyższego organ zobowiązany był załatwić jej wniosek w postępowaniu wpadkowym w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych w jeden z trzech następujących sposobów: 1) poprzez udostępnienie akt, 2) poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostepnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., 3) poprzez umorzenie postepowania w sprawie udostepnienia akt, jeżeli wniosek nie pochodziłby od strony (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.). Takie też stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11, opubl. w LEX nr 1343892). Sąd podkreśla, że prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a. Po raz kolejny podkreślić należy, że w tej sprawie zarzucana organowi bezczynność dotyczy kwestii wpadkowej, jaką jest odmowa udostępnienia akt administracyjnych. Załatwienie takiej sprawy nie wymaga przeprowadzania postępowania dowodowego w większym zakresie. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych). Sąd w niniejszej sprawie nie przesądza, czy z uwagi na przedmiot informacji, których udostępnienia domagała się skarżąca, należy uznać, że informacje te miały charakter poufny, uzasadniający ich ochronę, jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż nie jest to kwestią niniejszego postępowania. Stwierdzić należy, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia akt, gdyż nie załatwił wniosku w jeden z trzech wskazanych powyżej sposobów. Zdaniem Sądu organ pozostawał w bezczynności od dnia otrzymania wniosku tj. od dnia 24 lipca 2018 r. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, biorąc pod uwagę błędne przekonanie organu, iż nie musiał on wydawać postanowienia w zakresie udostepnienia akt, że bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Na uwadze Sąd miał także fakt, że organ odpowiadał na wnioski skarżącej. Za rażące naruszenie wyżej powołanych przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie wyżej powołanych przepisów. W ocenie Sądu zakreślony termin 14-dniowy na udostępnienie akt sprawy lub wydania stosownego postanowienia będzie w zupełności wystarczający do załatwienia tej wpadkowej sprawy. Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd wniosek skarżącej nie został rozpoznany, Sąd zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 24 lipca 2018 r. o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku.