III SAB/Kr 80/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Dorota Dąbek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. Ż. F.H.U. A na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdów I. zobowiązuje Starostę Powiatu do wydania orzeczenia w sprawie wniosku K. Ż. F.H.U. A z dnia 22 stycznia 2013 r., w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdów, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi administracyjnemu, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty Powiatu na rzecz skarżącej, kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2013 r. K. Ż. F.H.U. "A" zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego o wydanie postanowienia przyznającego wynagrodzenie za dozór pojazdów marki: Fiat 126p nr rej [...] za okres od 15.7.2007 r. do 18.01.2008r., VW Golf nr rej [...] za okres od 8.08.2008 r. do 8.02.2009r., Fiat 126 p [...] za okres od 1.10.2005r. do 9.04.2006r., BMW nr rej [...] za okres od 29.06.2008r. do 29.12.2008 r. W uzasadnieniu złożonego wniosku ww. wskazała, uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wezwała organ do niezwłocznego uregulowania należności, które jej się zgodnie z prawem należą. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego Nr [...] przekazał wniosek skarżącej do rozpoznania Staroście Powiatowemu. W dniu 22 sierpnia 2013 r. (data nadania pisma na poczcie) skarżąca wniosła żalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia ww. wskazała, że Starosta Powiatu naruszył przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego albowiem do tej pory nie wydał decyzji wbrew "prawnemu obowiązkowi". Skarżąca powołała orzeczenia NSA o sygn. akt I OW 226/12, I OW 93/12 oraz I OW 118/12, z których jednoznacznie wynika, że Starosta ma wydać decyzje o wynagrodzeniu, ponieważ to on jest właściwym organem do rozpoznania sprawy o wynagrodzenie za dozór pojazdów w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie wynagrodzenia został złożony po nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W dniu 14 listopada 2013 r. K. Ż. wniosła skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdów. W skardze wskazała, że składając uprzednio zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy pismem z dnia 21.08.2013r, wyczerpała tryb zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. zatem domaga się aby Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenia kosztów na jej rzecz od organu. Skarżąca zarzuciła, że od momentu przekazania sprawy Staroście sprawa nie została załatwiona poprzez wydanie decyzji. Otrzymała jedynie ze strony Starosty jedno pismo z 25.03.2013 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy na dzień 25.05.2013 r. W dniu 3.07.2013 r. ponagliła Starostę, jednak w odpowiedzi otrzymała pismo, że sprawa wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów na parkingach wyznaczonych jednostek w trybie administracyjnym zaległa w Urzędach - u Wojewody, a nawet Ministra Spraw Wewnętrznych. Pismo to jednocześnie nie informowało jej o terminie załatwienia sprawy, w zasadzie uzależniając rozwiązanie sprawy od stanowiska tych organów, co narusza art. 35 i 36 k.p.a. Dlatego skarżąca informacje o tym, że sprawa przekazana została do konsultacji organów wyższego stopnia traktuje, jako celowe unikanie wzięcia odpowiedzialności za załatwienie sprawy. Jednocześnie oświadczyła, że SKO do tej pory nie rozpoznało jej zażalenia na niezałatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o odrzucenie skargi z powodu nie spełnienia warunki uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Co prawda w niniejszej sprawie skarżąca twierdzi, że złożyła zażalenia do SKO, jednak skarżąca nie dołączyła dowodu przesłania zażalenia do SKO, a Starosta do dnia dzisiejszego nie otrzymał informacji o przesłaniu przedmiotowego zażalenia do właściwego organu jak również o sposobie załatwienia zażalenia. Ponieważ SKO wystąpiło do tut. Starostwa o przesłanie akt sprawy organ wskazał, że należy domniemywać, że zażalenia nie zostało rozpatrzone. Z powyższych powodów skarga powinna zostać odrzucona, zgodnie z art. 52 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku, gdyby Sąd nie podzielił powyżej argumentacji, organ wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności. Wyjaśnił, że skarga dotyczy sprawy ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdów marki: Fiat 126p, nr rej. [...] za okres od 15.07.2007r. do 18.01.2008r., VW Golf, nr rej. [...] za okres od 08.08.2008r do 08.02.2009r., Fiat 126p. nr rej. [...], za okres od 01.10.2005r. do 09.04.2006r., BMW 730, nr rej. [...] za okres od 29.06.2008r. do 29.12.2008r. Po otrzymaniu wniosku skarżącej od Naczelnika Urzędu Skarbowego, który przekazał go do załatwienia Staroście, Starosta w dniu 8.03.2013 r. zwrócił się do Wojewody o wskazanie zobowiązanego do zapłaty statio fisci Skarbu Państwa oraz o zabezpieczenie kwot wynikających z wniosku skarżącej oraz innych właścicieli parkingów strzeżonych działających na terenie Powiatu na zapłatę zaległych kosztów przechowywania pojazdów zatrzymanych/usuniętych z drogi na podstawie dyspozycji policji w trybie i na zasadach określonych w art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r., poz. 1137 z późn.zm). Zapytanie dotyczyło okresu sprzed wejścia w życie uchwalonej 22 lipca 2010 r. nowelizacji prawa o ruchu drogowym (Dz. U. nr 152, poz. 1018). Zgodnie z jej art. 13 koszty związane z przechowaniem odholowanych na parking pojazdów w okresie od 11 czerwca 2009r. do 4 września 2010r. obciążają Skarb Państwa. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał, kto w wymienionych sprawach ma reprezentować Skarb Państwa. Zgodnie z przepisami ustawy nowelizującej 11 czerwca 2009 r. uchylone zostały przepisy mówiące o tym, że pojazdy nieodebrane przechodzą z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06). Natomiast 4 września 2010 r. weszła w życie nowelizacja prawa o ruchu drogowym ustalająca, że pojazdy takie przechodzą na podstawie orzeczenia sądu na własność powiatu. Obecnie wpływają do Starostwa Powiatowego wnioski o zapłatę zaległych należności za przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych, w tym wniosek skarżącej przekazany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, który pomimo prowadzenia w okresie przed w/w nowelizacją przepisów przedmiotowych spraw nie wypłacił właścicielom parkingów strzeżonych - w tym skarżącej - kwot za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym. Należy wskazać, że są to sprawy z lat 2001-2010. Decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 28.02.2008r. nr [...] stwierdza o przejściu na rzecz Skarbu Państwa samochodów wymienionych w treści pisma. Organ wskazał także, że skarżąca w trakcie prowadzenia postepowania była informowana o wszystkich działaniach Starosty. W szczególności do skarżącej przesłano: - zawiadomienie z dnia 25.03.2013r. o niemożności załatwienia opisanej sprawy w ustawowym 30-dniowym terminie, w związku z oczekiwaniem na odpowiedź w w/w sprawie Wojewody, jednocześnie wskazano termin załatwienia sprawy na 25.05.2013r., - pismo z dnia 24.05.2013r. w sprawie dalszego oczekiwania na stanowisko Wojewody, - pismo z dnia 24.06.2013r. w sprawie ponownego przesłania pisma do Wojewody, - pismo z dnia 02.08.2013r. informujące o ponownym skierowaniu sprawy do Wojewody i oczekiwaniu na odpowiedź, w załączeniu przesłano kserokopie pism wysłanych do Wojewody, - pismo z dnia 26.08.2013r. - w załączeniu przesłano kopię pisma otrzymanego od Wojewody, z informacją o skierowaniu prośby o rozwiązanie problemu do Ministra Spraw Wewnętrznych, o którym mowa poniżej. W dniu 16.08.2013r. Starosta otrzymał pismo nr [...] od Wojewody, informujące o braku możliwości wywiedzenia z art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa winien ponieść koszty przechowywania pojazdów na parkingach strzeżonych, jakie powstały po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej Prawo o ruchu drogowym, wobec wszystkich tych pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a dniem 4 września 2010 r. i skierowaniu prośby o rozwiązanie problemu do Ministra Spraw Wewnętrznych. Wojewoda w odpowiedzi poinformował również, że Ministerstwo świadome problemu, w trybie roboczym wspólnie ze Związkiem Powiatów Polskich i Komendą Główną Policji, prowadzi prace zmierzające do ustalenia zmiany przepisów Prawa o ruchu drogowym. Z uwagi na brak jednoznacznych przepisów wskazujących na organ właściwy do zapłaty powstałych zaległych kosztów przechowywania pojazdów zatrzymanych/usuniętych w okresie od 11.06.2009 r. do 04.09.2010 r. Powiat nie jest podmiotem zobowiązanym przez ustawodawcę do zapłaty tych należności, a budżet Skarbu Państwa na poziomie Powiatu nie ma zabezpieczonych środków finansowych na wypłatę przedmiotowego wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów przez skarżącą. Działania Starosty podjęte w celu ustalenia statio fisci Skarbu Państwa właściwego do zapłaty należnych kosztów, powstałych w okresie sprzed wejścia w życie uchwalonej 22 lipca 2010r. nowelizacji prawa o ruchu drogowym dowodzą, że Starosta nie pozostawał w bezczynności i z tego względu skarga jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuciła Staroście Powiatu, że pozostaje on w stanie bezczynności w załatwieniu jej wniosku w przedmiocie przyznania wynagrodzenie za dozór pojazdów marki: Fiat 126p nr rej [...] za okres od 15.7.2007 r. do 18.01.2008r., VW Golf nr rej [...] za okres od 8.08.2008 r. do 8.02.2009r., Fiat 126 p [...] za okres od 1.10.2005r. do 9.04.2006r., BMW nr rej [...] za okres od 29.06.2008r. do 29.12.2008 r. Skarga taka mieści się w granicach kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określonych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie k.p.a.). Skarżąca spełniła ten warunek, gdyż w dniu 21 sierpnia 2013 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Starosty Powiatu w załatwieniu jej wniosku w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów. Faktem jest, że zażalenie zostało skierowane przez skarżącą do niewłaściwego Kolegium jednak, obowiązujące przepisy k.p.a., nakładają w takim wypadku na Kolegium obowiązek przekazania zażalenia strony według właściwości. Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, właściwe Kolegium nie rozpoznało zażalenia skarżącej. Podkreślić jednak należy, ze wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest także, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu l instancji stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu l instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEK nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). Wskazać także należy, że stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07- dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl). Sąd rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, kiedy nie wykonuje on należących do jego kompetencji ustawowych powinności polegających na wydaniu jednego z aktów wymienionych w § 3 pkt 8 p.p.s.a., ewentualnie czynności tam opisanych. W przypadku ogólnego postępowania administracyjnego bezczynność polega zazwyczaj na braku załatwienia sprawy, czyli na niewydaniu decyzji (art. 104 k.p.a.) w przepisanym terminie. Termin ten może być podstawowy (art. 35 k.p.a.) bądź przewidziany ustawą szczególną, ale również może to być termin nowy i wyznaczony przez właściwy organ (art. 36, art. 37 k.p.a.) lub nawet sąd (art. 149 § 1 w związku z art. 286 §2 p.p.s.a.). W szczególności zatem w przypadku zwłoki organu, nie będzie on w sensie prawnym bezczynny, o ile sam wskaże nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Gdyby jednak uczynił to bezpodstawnie, nastąpi stan przewlekłego prowadzenia postępowania, nie mający jednak znaczenia przy rozpoznaniu skargi na bezczynność. Stan bezczynności ustaje w dacie załatwienia sprawy. Skarga na bezczynność uznawana jest za zasadną, gdy organ pozostawał bezczynny w dacie wniesienia skargi. Gdyby wydał decyzję po wszczęciu postępowania sądowego, staje się ono bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że pismo złożone przez skarżącą do Naczelnika Urzędu Skarbowego zostało przekazane Staroście Powiatu postanowieniem z dnia 21 lutego 2013 r. Od tego czasu organ regularnie zawiadamiał skarżącą o podejmowanych czynnościach, a raczej o prowadzonej korespondencji z Wojewodą. Z kolei Wojewoda pismem z dnia 16.08.2013 r. poinformował organ, że nie może się wypowiedzieć, który podmiot jest zobowiązany w imieniu Skarbu Państwa ponieść koszty przechowywania pojazdów na parkingach strzeżonych, jakie powstały po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej Prawo o ruchu drogowym, wobec wszystkich pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r. Nadto Wojewoda poinformował organ również o tym, że prowadzone są prace zmierzające do zmiany przepisów Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu stwierdził, że Powiat nie jest podmiotem zobowiązanym przez ustawodawcę do zapłaty tych należności, a budżet Skarbu Państwa nie ma zabezpieczonych środków finansowych na wypłatę przedmiotowego wynagrodzenia. Orzekając w sprawie za skargi na bezczynność organu administracji Sąd nie jest władny rozstrzygać o sposobie załatwienia wniosku strony. To sam organ musi zdecydować jakie w sprawie podjąć rozstrzygnięcie. Jeśli organ miał wątpliwości, kto jest organem kompetentnym do rozpoznania sprawy (Starosta czy Naczelnik Urzędu Skarbowego) powinien wystąpić z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organami. Jeżeli Starosta Powiatu, nie ma wątpliwości co do tego kto jest organem właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, powinien zakończyć postępowanie wydaniem właściwej decyzji, która będzie podlegała kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej. Ponieważ jednak do dnia rozpoznania skargi K. Ż. przez Sąd tj do 6 marca 2014 r., Starosta Powiatu nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia, pomimo, że minął już rok, od momentu, kiedy prowadzi przedmiotowe postepowanie, zatem stwierdzić należy, że Starosta pozostawał bezczynny, co w pełni uzasadniało uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania decyzji, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi administracyjnemu. W pkt II wyroku stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że Starosta Powiatu nie pozostawał całkowicie bierny w sprawie, której dotyczyło pismo skarżącej, gdyż prowadził z kompetentnymi organami korespondencję chcąc pozyskać środki na wypłatę stosownego wynagrodzenia skarżącej, a nadto informował skarżącą o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie. Okoliczności te przemawiały przeciwko uznaniu, że bezczynność stwierdzona w niniejszej sprawie rażąco naruszała prawo. O kosztach orzeczona na podstawi art. 200 p.p.s.a.