III SAB/Kr 97/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na bezczynność Wójta Gminy J I. zobowiązuje Wójta Gminy J do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej wnioskiem R. J. z dnia 1 kwietnia 2014 r., w terminie dwóch miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy J na rzecz skarżącego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy J w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w C, stanowiących działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. R. J. zwrócił się do Wójta Gminy J o rozgraniczenie nieruchomości, stanowiącej jego własność, utworzonej z działki nr [...], z nieruchomością stanowiącą własność M. I., oznaczoną jako działka nr [...]. W uzasadnieniu podał, że na gruncie nie ma żadnych znaków granicznych, które wskazywałyby na przebieg poszczególnych punktów granicznych i linii rozgraniczającej nieruchomości. Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. Wójt Gminy J wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku przez doprecyzowanie przedmiotu rozgraniczenia na aktualnej kopii mapy ewidencyjnej oraz wskazanie geodety uprawnionego do wykonania czynności technicznych związanych z rozgraniczeniem. Odpowiedzi na powyższe wezwanie udzielił pełnomocnik wnioskodawcy pismem z dnia 6 maja 2014 r. Postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. znak [...] Wójt Gminy J zobowiązał R. J. do złożenia zaliczki w kwocie 3.500 zł na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego związanego z rozgraniczeniem. Pismem z dnia 26 maja 2014 r. pełnomocnik R. J. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Wójta Gminy J, podając, że od złożenia wniosku minęły 2 miesiące, a organ nie podjął nawet czynności przygotowawczych, jak np. wyłonienie geodety uprawnionego do przeprowadzenia czynności w sprawie. Zażalenie zostało uznane za zasadne postanowieniem SKO z dnia 17 lipca 2014 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy J wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie. Pismem z dnia 12 września 2014 r. organ I instancji zawiadomił, że ze względu na konieczność wyłonienia geodety w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.) oraz nadchodzący okres jesienno-zimowy, niesprzyjający pracom geodezyjnym, termin załatwienia sprawy został ustalony na dzień 31 maja 2015 r. Pismem z dnia 17 września 2014 r. pełnomocnik R. J. ponownie złożył do SKO zażalenie na bezczynność Wójta Gminy J, które zostało uznane za uzasadnione postanowieniem SKO z dnia 27 października 2014 r. nr [...]. W dniu 20 października 2014 r. R. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy J, podnosząc opisane wyżej okoliczności faktyczne sprawy wywołanej jego wnioskiem do organu I instancji z dnia 1 kwietnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, wskazując, że w dniu 22 października 2014 r. zostało wszczęte postępowanie w zakresie zamówienia publicznego i do dnia 10 listopada 2014 r. nie udało się wyłonić oferenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy J w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 K.p.a., bowiem wniósł, i to dwukrotnie, zażalenie na bezczynność Wójta Gminy J, które postanowieniami: nr [...] z dnia 17 lipca 2014 r. (k. 14 akt administracyjnych) oraz nr [...] z dnia 27 października 2014 r.(k. 20 akt administracyjnych) uznane zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za uzasadnione. Bez wątpienia skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. i dlatego też podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 520, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w przypadkach określonych w ustawie, sądy. Rozgraniczenie nieruchomości następuje z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 ustawy). Przepisy powyższe wyrażają normę kompetencyjną, która upoważnia i zarazem obliguje organ administracji publicznej – w niniejszej sprawie Wójta Gminy J – do przeprowadzenia postępowania, którego merytoryczną treścią ma być ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, ich utrwalenie znakami granicznymi oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Korelatem obowiązku organu do działania na podstawie powołanych przepisów jest uprawnienie osoby, legitymującej się interesem prawnym w sprawie, do żądania od organu podjęcia czynności, o których mowa w art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w następstwie których wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeśli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Ponadto, w myśl art. 33 ust. 3 powołanej ustawy, obowiązkiem organu jest przekazanie sprawy sądowi, jeśli żąda tego strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w decyzji administracyjnej. Z przywołanych wyżej przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że w zakresie rozgraniczenia nieruchomości wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ administracji wyposażony jest w kompetencje do prowadzenia postępowania ukierunkowanego na podjęcie władczych rozstrzygnięć, a jego działania osoba zainteresowana może domagać się wnioskiem wszczynającym postępowanie. W konsekwencji, postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości musi zostać oparte w stadium administracyjnym o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym określające termin załatwienia sprawy. Stosownie zatem do art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący R. J. złożył wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości w dniu 1 kwietnia 2014 r. Wójt Gminy J wszczął postępowanie rozgraniczeniowe postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r., wcześniej wzywając wnioskodawcę pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. o sprecyzowanie wniosku i wskazanie geodety, a także nakładając na wnioskodawcę postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. obowiązek złożenia zaliczki w kwocie 3.500 zł na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego związanego z rozgraniczeniem. W ocenie Sądu, fakt wszczęcia postępowania po czterech miesiącach od wniesienia podania przez skarżącego oraz niezakończenia go do dnia wyrokowania, świadczy niezbicie o bezczynności Wójta Gminy J. Oceny tej nie zmienia podejmowanie przez organ działań, których w świetle obowiązujących przepisów nie sposób uznać za konieczne i uzasadniające wniosek o prawidłowym, zgodnym z terminami załatwienia sprawy, prowadzeniu postępowania. W odniesieniu do kwestii wyznaczenia geodety wskazać należy, że na podstawie art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Powyższe oznacza, że w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości uprawniony geodeta jest wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania. Przepisy nie nakładają na organ obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic. W judykaturze panuje zgodny pogląd, że ewentualne wezwanie strony przez organ do wskazania uprawnionego geodety należy traktować jako czynność fakultatywną, wykonaną przez organ w ramach zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gl 52/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 840/11, wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 445/07). Skoro zatem Wójt Gminy J dobrowolnie udzielił wnioskodawcy dodatkowych gwarancji procesowych w ramach zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 ust. 1 K.p.a.) poprzez możliwość wskazania geodety, okoliczność ta – w razie braku reakcji wnioskodawcy – nie mogła i nie może stanowić usprawiedliwienia dla zaniechania podejmowania przez organ dalszych czynności w sprawie. Podobnie rzecz ma się z żądaniem uiszczenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów rozgraniczenia. Jakkolwiek organ prowadzący postępowanie jest do tego uprawniony na podstawie art. 262 § 2 K.p.a., jednakże niewykonanie obowiązku uiszczenia zaliczki nie może być podstawą do tamowania biegu postępowania (por. wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 816/00, wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Ke 34/10). Jeżeli wnioskodawca dobrowolnie nie wpłaci zaliczki na poczet postępowania rozgraniczeniowego, wówczas organ powinien tymczasowo pokryć te koszty. Obciążenie wnioskodawcy kosztami tego postępowania nastąpi w decyzji o rozgraniczeniu. W konkluzji stwierdzić należało, że w okolicznościach niniejszej sprawy Wójt Gminy J dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku R. J. o rozgraniczenie nieruchomości z dnia 1 kwietnia 2014 r., przy czym brak było podstaw do przyjęcia, że bezczynność ta miała usprawiedliwiony charakter. W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, "przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego". W odniesieniu do tej kwestii, Sąd podziela pogląd, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 536/12). Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał zatem Wójta Gminy J do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 1 kwietnia 2014 r., zakreślając organowi termin do jego wydania, o czym orzekł, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w pkt I sentencji wyroku. Ponadto, Sąd stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy J miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Ustawodawca w treści art. 149 P.p.s.a. nie definiuje, na czym polega rażące naruszenie prawa, o jakim jest mowa we wskazanym przepisie, pozostawiając treść tego pojęcia wykładni sądu. Ustalając treść tego pojęcia na tle systemu prawa i okoliczności kontrolowanej sprawy, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło dopiero po czterech miesiącach od złożenia wniosku, a ponadto do dnia wniesienia skargi postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy J nie wyszło poza stadium przygotowawcze, nie doszło bowiem w ciągu sześciu miesięcy nawet do wyznaczenia i upoważnienia geodety celem przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic. Sąd odstąpił od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi administracji grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu, jego bezczynność nie miała takiego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinująco-represyjnego. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w pkt III sentencji wyroku.