I SA/Łd 1100/10

Dnia 19 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bożena Kasprzak sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi K. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwrot nienależnie opłaconych składek postanawia: odrzucić skargę. I SA/Łd 1100/10 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] r. K. T. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwrot zapłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2007 r. do września 2008 r., w związku z zatrudnieniem w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej (F.). We wniosku podał, że we wskazanym okresie był zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na terytorium F. i jednocześnie podlegał ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w Polsce. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie wniosku K. T. o zwrot nienależnie opłaconych składek z powodu nie stwierdzenia nadpłaty. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, iż skarżący został zobowiązany do przedłożenia formularza E 101, potwierdzającego zatrudnienie przez właściwą instytucję we F.. Z uwagi na niedostarczenie przez stronę ww. dokumentu postępowanie administracyjne należało w ocenie organu umorzyć. Od ww. decyzji skarżący złożył odwołanie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podniósł w nim, że w spornym okresie podlegał ubezpieczeniom społecznym we F., w związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zwrócić skarżącemu składki, jako pobrane bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji i wskazał, iż skarżący powinien przedłożyć wymagane dokumenty, które pozwolą na stwierdzenie nadpłaty na koncie. Na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożył K. T.. W skardze podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. W myśl § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego stała się decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych składek na ubezpieczenie społeczne. Niewątpliwie sprawy i czynności jakie podejmuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) objęte są zakresem działania administracji publicznej. Na taki charakter wskazuje m.in. przepis art. 66 ust. 4 ustawy, w świetle którego w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Powyższe sugerowałoby właściwość sądu administracyjnego w sprawach ubezpieczeń społecznych, który to sąd sprawuje kontrolę administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Jednakże badając właściwość sądów administracyjnych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na wstępie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy. Z kolei z art. 184 Konstytucji RP wynika, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało potwierdzone w treści art. 3 p.p.s.a. Natomiast według definicji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), sprawami cywilnymi sensu largo są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, a także inne sprawy (w tym z zakresu stosunków o charakterze publicznoprawnym), do których na podstawie ustaw szczególnych stosuje się przepisy tego kodeksu. Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś sądy administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie. (por. postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2006r., sygn. akt II GSK 84/06). W ocenie Sądu takim przepisem szczególnym jest art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl tego przepisu Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, 2) przebiegu ubezpieczeń, 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, 3a) ustalenia wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji wydanej przez Zakład, a także w przypadku niewydania decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku, przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Określenie "w szczególności", użyte w omawianym przepisie, wskazuje przy tym jednoznacznie, iż katalog indywidualnych spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym, które powinny być załatwiane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w formie decyzji, od której przysługiwać będzie odwołanie do sądu powszechnego, ma charakter otwarty (por. J. Wantoch-Rekowski: Glosa do wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 27 maja 2002r., sygn. akt III AUz 186/02, OSA 2003, z. 4, poz. 80). Wyjątek w tym zakresie stanowią sprawy wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten dotyczy decyzji o charakterze uznaniowym - spraw umorzenia należności z tytułu składek oraz przyznania świadczeń w drodze wyjątku. Tylko ten zakres przedmiotowych spraw został poddany kognicji sądownictwa administracyjnego, przy czym dodatkowo należy wyjaśnić, że wyłącznie sprawy z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczące umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28-29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mocą rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016) zostały przekazane wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej niniejszej sprawy stwierdzić należy, że jakkolwiek Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (umorzenie postępowania), to z uwagi na przedmiot - zwrot nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, sprawa ta w znaczeniu materialnoprawnym bezspornie mieści się w otwartym katalogu spraw wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych załatwianych w formie decyzji, od których przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie dla określenia właściwości sądu (powszechnego, czy administracyjnego) ma przedmiot sprawy, a nie charakter decyzji (decyzja procesowa bądź merytoryczna), ani też tryb w jakim decyzja została wydana. Przyjęcie przeciwnego poglądu opowiadającego się za poddaniem kontroli rozstrzygnięć organów dotyczących tego samego stosunku prawnego sądownictwu powszechnemu, bądź administracyjnemu, tylko z uwagi na rodzaj wydanej decyzji lub tryb prowadzonego postępowania, byłoby nie do pogodzenia z wykładnią systemową aktu prawnego, zasadą spójności systemu prawa oraz z założeniem o racjonalności ustawodawcy (por. postanowienie WSA z dnia 7 października 2010r., sygn. akt II SA/Sz 560/10, postanowienia NSA: z dnia 9 września 2010r., sygn. akt I OSK 1424/10; z dnia 5 grudnia 2008r., sygn. akt I OSK 1852/07; z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08; z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 420/08). Nie może budzić też żadnych wątpliwości, że żądanie skarżącego o zwrot nadpłaconych składek na ubezpieczenie społeczne nie mieści w grupie spraw (przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne) wymienionych w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]., sygn. akt [...]wskazał, że "na tle przepisu art. 87 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w myśl którego kontroli sądownictwa administracyjnego podlega decyzja ZUS przyznająca świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzja odmawiająca przyznania takiego świadczenia, a także decyzja w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, nie powinno być wątpliwości, co do tego, że od pozostałych decyzji ZUS przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu powszechnego, co szczególnie odnosi się do decyzji w przedmiocie ustalenia wymiaru składek i ich poboru (art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych)". Powyższe stanowisko, Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i przyjmuje do zastosowania w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca składając odwołanie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Ł. zastosowała się do błędnego pouczenia zawartego w decyzjach organów obydwu instancji. Jednakże należy podkreślić, ze błędne pouczenie nie może kształtować właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi wniesionej w sprawie, która nie podlega jego kognicji. W tym stanie rzeczy skargę, jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego, należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. P. Z.-C.