I SA/Łd 135/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Furmanek Protokolant: St. asystent sędziego Maciej Dębski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2022 r. nr SKO.4141.160.2022 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz W. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta Pabianic decyzją z dnia 13 września 2022 r., na podstawie między innymi art. 21 § 1 pkt 1, § 3, art. 47 § 3 w zw. z art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.), zwanej o.p., art. 6o i art. 6m w zw. z art. 6h, art. 6i oraz art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz.1297 ze zm.), zwanej u.c.p.g., określił właścicielowi nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], tj. W.B., zam. w P. przy ul. [...], wysokość opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy położonej w P. przy ul. [...], za okres: od miesiąca stycznia 2017 r. do kwietnia 2017 r. w kwocie 48,00 zł za każdy miesiąc; od miesiąca maja 2017 r. do grudnia 2019 r. w kwocie 54,00 zł za każdy miesiąc; od miesiąca stycznia 2020 r. do grudnia 2020 n w kwocie 96,00 zł za każdy miesiąc; od miesiąca stycznia 2021 r. do marca 2021 r. w kwocie 48,00 zł za każdy miesiąc; od miesiąca kwietnia 2021 r. do grudnia 2021 r. w kwocie 87,00 zł za każdy miesiąc; oraz od miesiąca stycznia 2022 r. do sierpnia 2022 r. w kwocie 102,00 zł. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał między innymi, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6h u.c.p.g.). Miejsce zamieszkania określone jest przez pobyt oraz zakres interesów życiowych i majątkowych zależności, które wiążą z tym miejscem. Ustalił, że przy ul. [...] w P. zamieszkiwały trzy osoby. Ustalenie to oparł po pierwsze na treści zeznań podatkowych (PIT) składanych w Urzędzie Skarbowym w Pabianicach, po drugie na ilości zużywanej wody oraz po trzecie na tym, że korespondencję doręczaną w ciągu dnia na ten adres odbierał zarówno W.B., jak i jego syn Ł. Organ nie dał wiary twierdzeniom strony co do tego, że ponosi opłaty w Ł., ponieważ odmówił wskazania łódzkiego adresu. Ponadto od września 2022 r. W.B. zadeklarował, że pod adresem w P. zamieszkują trzy osoby. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 14 grudnia 2022 r., na podstawie między innymi art. 233 § 1 pkt 2 lit. )a w zw. z art. 21 § 3 o.p.: uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części "od miesiąca stycznia 2022 r. do sierpnia 2022 r. w kwocie 102,00 zł (słownie: sto dwa zł)" i w tym zakresie orzekło "od miesiąca stycznia 2022 r. do sierpnia 2022 r. w kwocie 102,00 zł (słownie: sto dwa zł) za każdy miesiąc"; oraz utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji udowodnił zamieszkiwanie na terenie nieruchomości w okresie objętym postępowaniem trzech osób. Organ odwoławczy zauważył, że wszyscy członkowie rodziny W.B., we wszystkich bazach i rejestrach publicznych, wskazali wymieniony adres jako miejsce zamieszkania. Doświadczenie życiowe podpowiadało również, że zobowiązany mieszka razem z żoną. W.B. nie potrafił też wskazać innego adresu zamieszkania. Tym samym nie wzruszył domniemania, że ma miejsce zamieszkania w miejscowości, w której jest zameldowany na pobyt stały. Jednakże Kolegium wróciło uwagę, że art. 234 o.p. umożliwia organowi odwoławczemu wydanie decyzji na niekorzyść odwołującej się strony, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes publiczny. Zdaniem Kolegium sposób określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od stycznia do sierpnia 2022 r. rażąco naruszał prawo. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji mogło sugerować, że opłata należna jest za jeden miesiąc z tego okresu (nie wiadomo który) albo że jest to łączna opłata za okres ośmiu miesięcy. Organ odwoławczy zauważył, że obowiązek ponoszenia tej opłaty w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, powstaje osobno za każdy miesiąc. Świadczy o tym szereg przytoczonych przez Kolegium przepisów (tj.: art. 6i ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 2a, art. 6m ust. 1d oraz art. 6o ust. 2 u.c.p.g., a także § 1 ust. 2 uchwały Nr XL/417/21 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 12 listopada 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek tej opłaty). Kolegium zauważył również, że za wcześniejsze okresy wysokość opłaty określono prawidłowo. W.B. wniósł skargę do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2022 r. W skardze zarzucił decyzji niezgodność z prawem i wyjaśnił, że deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składał w odpowiednich terminach i zgodnie ze stanem faktycznym na dane okresy czasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn, niż zostały w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonego aktu administracyjnego. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 234 o.p., ponieważ organ drugiej instancji wydał ją na niekorzyść skarżącego, mimo że decyzja organu pierwszej instancji nie naruszała prawa w stopniu rażącym. W ten sposób organ odwoławczy naruszył, wyrażony w powołanym przepisie, zakaz orzekania na niekorzyść odwołującej się strony. Zgodnie z art. 234 o.p. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes publiczny. Respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. W orzecznictwie zapadłym na gruncie tej regulacji podkreśla się, że określenie "na niekorzyść strony", należy interpretować wyłącznie w znaczeniu materialnym, co oznacza, że decyzja organu odwoławczego nie może zwiększyć obciążenia strony w stosunku do tego, jakie wynikało z decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r., II FSK 3824/17). Naruszenie tej zasady przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie polega na tym, że określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w nowej, wyższej kwocie, w porównaniu z kwotą określoną w decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji zaskarżonej decyzji strona została zobowiązana do wniesienia opłaty za okres od stycznia do sierpnia 2022 r. w łącznej wysokości 816 zł, zamiast w pierwotnej wysokości 102 zł. Organ odwoławczy tłumaczy swoje rozstrzygnięcie koniecznością zniwelowania rażącego błędu, którego miał się dopuścić organ pierwszej instancji. Kolegium argumentuje, że wysokość opłaty, zgodnie z cytowanymi przezeń przepisami art. 6i ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 2a, art. 6m ust. 1d oraz art. 6o ust. 2 u.c.p.g. oraz przepisami uchwały Rady Miejskiej, określa się za każdy miesiąc z osobna. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji miało, zdaniem Kolegium, rażąco naruszać te unormowania. W ocenie Sądu z przedstawioną argumentacją nie sposób się zgodzić. Należy wskazać, że ratio legis zakazu orzekania na niekorzyść polega na stworzeniu stronie gwarancji procesowych, dających jej pewność, że w wyniku złożenia przez nią odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może w takim przypadku co do zasady bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony odwołującej się. Nie może jednak, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych i oczywistych podstaw wprost wskazanych w przepisie i należycie uzasadnionych, orzec mniej korzystnie dla strony odwołującej się niż zrobił to organ pierwszej instancji. Powodowałoby to bowiem zniechęcanie strony do korzystania z prawa do wnoszenia odwołania (por. wyrok WSA z 11 marca 2021 r., IV SA/Po 1827/20). Jeżeli organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa, które nie ma charakteru rażącego, ani też decyzja przez ten organ wydana nie narusza rażąco interesu społecznego, to w takim wypadku organ odwoławczy nie może rozstrzygać na niekorzyść odwołującej się strony i naprawiać w ten sposób zaistniałej sytuacji i niekwalifikowanych uchybień. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy nie orzeka z własnej inicjatywy, a wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia, w związku z czym zobowiązany jest do przestrzegania zakazu reformationis in peius. Zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i w istocie korygowania błędnego, jednakże nie rażąco, rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Rodzaj zastosowanych przez ustawodawcę wyłączeń od zakazu reformationis in peius prowadzi do wniosku, że mogą one mieć zastosowanie w sytuacjach niezwykle wyjątkowych. Owe wyłączenia mają na celu eliminację z porządku prawnego decyzji w sposób oczywisty i drastyczny niedających się pogodzić z porządkiem prawnym i chronionym przez niego interesem publicznym, a nie służyć organom podatkowym do korygowania przez nie własnych i zawinionych jedynie przez siebie błędów (por. wyroki NSA z 22 kwietnia 2010 r., I FSK 628/09; z 16 listopada 2011 r., II FSK 839/10; z 15 lutego 2013 r., II FSK 1345/11; z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12; z 5 marca 2015 r., II FSK 252/13 oraz z 7 czerwca 2017 r., II FSK 1358/15). Jak trafnie zauważył WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 9 lipca 2013 r., III SA/Gl 776/13: "argumentacja, że w zaskarżonej decyzji zaistniała przesłanka interesu publicznego, gdyż organ pierwszoinstancyjny nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu poboru podatku w pełnej wysokości, a wynikającej z obowiązujących przepisów prawa, nie usprawiedliwia orzekania na niekorzyść skarżącej strony". To samo należy odnieść do argumentu rażącego naruszenia prawa, powołanego przez organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie. Sąd w pełni aprobuje też stanowisko orzecznictwa co do tego, że rozbieżność pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia, a jej uzasadnieniem nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., II FSK 2850/12). Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek wyłączenia od stosowania zakazu reformationis in peius określonego w art. 234 o.p. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że organ pierwszej instancji popełnił błąd w sentencji rozstrzygnięcia, przez co zaniżył wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami. Organ odwoławczy nie mógł naprawić tego błędu, podwyższając zobowiązanie strony, nie naruszając jednocześnie art. 234 o.p. Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentu, zgodnie z którym treść decyzji organu pierwszej instancji mogła być rozumiana co najmniej na dwa sposoby, to jest: że opłata dotyczy jednego miesiąca lub globalnie całego okresu ośmiu miesięcy, zdaniem Sądu już z tego tylko względu, iż treść sentencji mogła być odczytana w różny sposób wynika, że naruszenie prawa, jakiego miał się dopuścić organ pierwszej instancji, nie miało charakteru rażącego. Zakwestionowane sformułowanie — czego nie dostrzegł organ odwoławczy — mogło być zresztą odczytane także na trzeci sposób, tj. jako wskazanie sumy miesięcznych zobowiązań za dany okres. Określenie wysokości opłaty w taki sposób, choć nie do końca przejrzyste, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Z powołanych wyżej względów należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozszerzając obowiązek podatnika w zaskarżonej decyzji, dopuściło się naruszenia art. 234 o.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ drugiej instancji zobowiązany będzie do wydania rozstrzygnięcia mając na względzie treść art. 234 o.p. Bezzasadny okazał się natomiast, zawarty w skardze, enigmatyczny zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika niezbicie, że na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], przez czas objęty zaskarżoną decyzją, zamieszkiwały trzy osoby, to jest: skarżący, jego żona i syn. Ustalenie to wynika z szeregu okoliczności, które organy administracji, zgodnie z dyspozycją art. 191 o.p., oceniły łącznie, wszechstronnie i racjonalnie, dochodząc ostatecznie do przekonania, że zaistniała w sprawie podstawa faktyczna określenia skarżącemu opłat za trzy osoby, nie zaś za jedną. Przemawiały za taką oceną deklaracje tych osób co do miejsca zamieszkania (m.in. w zeznaniach podatkowych PIT), ilość zużywanej wody, czy regularnie odbierana przez nie korespondencja. Organy słusznie podniosły, że skarżący nie potrafił odeprzeć tych argumentów, w szczególności przez wskazanie innej nieruchomości, gdzie osoby te mogły zamieszkiwać i ponosić stosowne opłaty. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania (wpisu od skargi) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. k.ż.