I SA/Łd 661/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska- Sakrajda, Asesor WSA Tomasz Furmanek, Protokolant Sekretarz sądowy Aleksandra Milczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn z dnia 12 czerwca 2023 r. nr 50/2023 w przedmiocie opłaty targowej na terenie miasta Działoszyn stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. W dniu 12 czerwca 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy Działoszyn wydał zarządzenie Nr 50/2023 w sprawie opłaty targowej na terenie miasta Działoszyn. Zostało ono podjęte w związku z uchwałą Nr LXVII/469/23 Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 8 maja 2023 r. na podstawie art. 30 pkt ust. 2 pkt 3 (pisownia aut.) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., nr 40, poz. 572) dalej: u.s.g. W skardze wywiedzionej od powyższego zarządzenia, Prokurator Rejonowy w S. zarzucił : - istotne naruszenie art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 - tj. z dnia 19 lipca 2019 r.), polegające na zaniechaniu ogłoszenia zarządzenia w sposób przewidziany w ustawie oraz niezastosowaniu się do obowiązku zachowania vacatio legis, - istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15 ust. 1 i art. 19 pkt. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r, o podatkach i opłatach lokalnych. (Dz.U.2023.70 - t.j. z dnia 10 stycznia 2023 r.) dalej: u.p.o.l., polegające na wydaniu zaskarżonego zarządzenia bez upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwałę Nr XXXIV/226/17 z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie opłaty targowej na terenie miasta Działoszyn, Rada Miejska w Działoszynie uchyliła przepisem § 1 uchwały z dnia 8 maja 2023 r. nr LXVII/470/23 w sprawie opłaty targowej na targowisku miejskim w Działoszynie. Przepisem zaś § 3 wskazała, że szczegółowe zasady uiszczania opłat na targowisku ustali w drodze zarządzenia Burmistrz Miasta i Gminy Działoszyn. Przepis ten został jednak uchylony na mocy Uchwały Nr 19/62/2023 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 7 czerwca 2023 z powodu naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.o.l. Jak podkreślił Prokurator, pomimo rozbieżności co do przedmiotu uchwał - bo uchwała uchylająca odnosi się do opłaty targowej na targowisku miejskim, a uchwała uchylona do opłaty targowej na terenie miasta Działoszyna, ta ostatnia została skutecznie derogowana i na chwilę wniesienia skargi, zgodnie z ewidencją Dziennika Urzędowego Województwa Łódzkiego, w przedmiocie opłaty targowej nie funkcjonuje żaden akt prawny wprowadzający na terenie tego miasta opłatę targową, jak i ustalający wysokość samej opłaty. Po uchyleniu uchwały Nr XXXIV/226/17, Burmistrz Miasta i Gminy Działoszyn w dniu 12 czerwca 2023 r. wydał zarządzenie Nr 50/2023 w sprawie opłaty targowej na terenie miasta Działoszyn. Przepisem § 1 przedmiotowego zarządzenia Burmistrz wprowadził opłatę targową na terenie miasta Działoszyna, § 2- ustalił poszczególne stawki dzienne tejże opłaty, a przepisami § 3-5 zasady uiszczania. Zarządzenie zgodnie przepisem § 7 weszło w życie z dniem podpisania i nie zawiera żadnych dyspozycji co do sposobu publikacji. W ocenie Prokuratora, zaskarżone zarządzenie posiada niezbędne cechy aktu prawa miejscowego, dlatego powinno być opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Ponadto, zdaniem Prokuratora, zaskarżony akt prawny nie ma umocowania zarówno w ustawie, jak i w aktach prawa miejscowego. Wydając przedmiotowe zarządzenie jako podstawę prawną Burmistrz wskazał art 30 pkt. ust. 2 pkt 3 (pisownia aut.) u.s.g. oraz uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie Nr LXVII/469/23 z dnia 8 maja 2023 r. w sprawie uchwalenia regulaminu targowiska gminnego w Działoszynie. Wskazana uchwała nie zawiera jednak upoważnienia organu wykonawczego do stanowienia prawa w takim zakresie, jak objęty zaskarżonym zarządzeniem. Nie dotyczy opłaty targowej na terenie miasta Działoszyna. Jej przedmiotem jest regulamin targowiska gminnego w Działoszynie. Zdaniem Prokuratora, burmistrz upoważniony został na podstawie § 8 pkt 2 do szczegółowego ustalenia zasad uiszczania opłat. Upoważnienie to, nie obejmuje jednak uprawnienia do ustalenia samej opłaty i ogranicza się wyłącznie do opłaty targowej pobieranej na targowisku miejskim. Tymczasem, zaskarżone zarządzenie dotyczy wprowadzenia opłaty targowej na terenie całego miasta i reguluje nie tylko zasady uiszczania opłat, ale również sposób ich ustalania. Za wątpliwe Prokurator uznał również umocowanie ustawowe Burmistrza do wydania zaskarżonego zarządzenia wskazując, że po pierwsze Burmistrz w podstawie prawnej jego wydania, odwołał się do artykułu wskazującego na ogólne uprawnienie gospodarowania mieniem komunalnym, a po drugie, że przepisy u.p.o.l. przyznają uprawnienie do wprowadzenia opłaty targowej - radzie gminy w formie uchwały. W konkluzji postawionych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn z dnia 12 czerwca 2023 r. Nr 50/2023 w sprawie opłaty targowej na terenie miasta Działoszyn. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania na postawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wskazał, że w dniu 4 października 2024 r. została podjęta przez Radę Miejską w Działoszynie uchwała nr VII/59/24 w sprawie opłaty targowej na terenie miasta Działoszyn. Jednocześnie Burmistrz Miasta i Gminy Działoszyn uchylił zaskarżone orzeczenie na mocy zarządzenia Nr 126/2024 z dnia 7 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszym rzędzie należało ustalić, czy trafnie przyjął autor skargi, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zostały wymienione w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jako jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty te mają charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10 - wskazane, jak i wszystkie inne powoływane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Zdaniem sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć zakwestionowane przez Prokuratora zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje ona w sposób jednostronny kwestie daniny publicznej w postaci opłaty targowej. Zarządzenie to posiada charakter generalny - bowiem zawarte w nim normy definiują adresatów, oraz abstrakcyjny - gdyż nakładane przezeń obowiązki mają występować w powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny, co wynika z postanowień wyznaczających podatnikom władczo zakres obowiązków oraz zewnętrzny - bo skierowane jest do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszcza, że w przypadku niecierpiącym zwłoki - który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie zachodził - przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 punkt 2 ustawy oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Jak wynika z akt sprawy, kwestionowane zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, ponieważ w § 7 tego aktu, Burmistrz Miasta i Gminy Działoszyn postanowił, że "Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania". Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności całości kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Ponadto, jak trafnie zauważono w skardze, zaskarżony akt nie ma umocowania zarówno w ustawie, jak i aktach prawa miejscowego. Jeśli chodzi o umocowanie ustawowe to wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy. Jak wskazano wyżej, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszczający wydanie aktu w formie zarządzenia nie miał zastosowania w sprawie, zresztą nawet nie został powołany w zaskarżonym zarządzeniu. Jeśli zaś chodzi o umocowanie w aktach prawa miejscowego, to organ wydając zaskarżone zarządzenie powołał się na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 8 maja 2023 r. nr LXVII/469/23. Jednak uchwała ta nie dotyczy opłaty targowej na terenie miasta Działoszyna. Jej przedmiotem jest bowiem regulamin targowiska gminnego w Działoszynie, a upoważnienie dla Burmistrza dotyczy kwestii technicznych i organizacyjnych związanych ze sposobem poboru i rozliczania poboru daniny publicznej. Nie dotyczy natomiast określenia samej opłaty targowej, jej wysokości, zasad zwolnienia z opłaty. Nie pozwala zatem Burmistrzowi na wprowadzenie normatywnej i kompleksowej regulacji, której przedmiotem jest wprowadzenie na terenie miasta Działoszyna (a nie tylko targowiska miejskiego) daniny publicznej w postaci opłaty targowej. Przypomnieć też należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.o.l., regulacja dotycząca danin wymienionych w ustawie należy do wyłącznej kompetencji rady gminy stanowiącej w formie uchwały. Mając na uwadze powyższe, należy przyznać rację autorowi skargi, iż zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, to jest powołanego wyżej art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 7 i 94 ustawy zasadniczej oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także art. 15 ust. 1 przywołanej ustawy podatkowej. W związku z treścią wniosku organu z dnia 14 października 2024 r. rozważenia wymagała kwestia umorzenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. W ocenie Sądu, pomimo podjęcia w dniu 4 października 2024 r. uchwały w sprawie opłaty targowej na terenie miasta Działoszyna oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn z dnia 7 października 2024r. - postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Zaskarżone zarządzenie w przeszłości było stosowane, a więc wywołało skutki prawne, poza tym może być nadal stosowane do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jego postanowień. Zwrócić uwagę wypada na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994 r. z. 2, poz. 44) wyraził pogląd, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Także w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. Trybunał wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Ponadto sąd administracyjny posiada uprawnienia do stwierdzenia nieważności zarządzenia jako aktu prawa miejscowego, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas zarządzenie to należy traktować tak jakby nigdy nie zostało podjęte (wydane), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14). Z powyższego wynika konieczność poddania zaskarżonego zarządzenia kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jego nieważność znosi skutki zarządzenia od początku jego obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności podjętych na podstawie nielegalnego aktu. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji. mko