I SA/Łd 833/13

Dnia 10 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie Sędzia NSA Anna Świderska Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda(spr.) Protokolant Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 roku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłaty targowej oraz jej poboru i ustalenia inkasentów oddala skargę. Prokurator Rejonowy w S. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy G. nr IX/52/03 z dnia 2 grudnia 2003 r., w sprawie ustalenia stawek opłaty targowej oraz jej poboru i ustalenia inkasentów (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego 2003.339.2972), w zakresie § 4 z powodu naruszenia art. 19 pkt. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010, Nr 95, poz. 613 ze zm.), poprzez wyznaczenie na inkasentów sołtysów wsi w poszczególnych sołectwach, pomimo że przywołany przepis wymaga by w przypadku zarządzenia poboru opłaty targowej w drodze inkasa, na radzie gminy ciążył obowiązek określenia inkasentów, tj. wskazania konkretnie podmiotu, który jest inkasentem. Z uwagi na charakter naruszenia Prokurator wniósł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 13 marca 2012, poz. 270 ze zm.) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4. W uzasadnieniu podano, że wymieniona powyżej Rada Gminy powołując się na art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 i art. 19 pkt 1a i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych podjęła uchwałę, w sprawie określenia dziennych stawek opłaty targowej. W § 4 tej uchwały wskazano, że inkasentem opłaty targowej są sołtysi wsi w poszczególnych sołectwach. W ocenie Prokuratora cytowany § 4 uchwały jest niezgodny z art. 19 pkt. 2 u.p.o.l. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W dalszej części uzasadnienia Prokurator wskazał, iż art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z art. 19 pkt 2 u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. W ocenie Prokuratora wykładnia językowa zwrotu "określić inkasentów" prowadzi do wniosku, że gdy inkasentem jest osoba fizyczna, rada gminy winna jednoznacznie wskazać inkasenta w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości co do jego osoby, by nie budziło wątpliwości, na kogo obowiązek inkasenta został nałożony. Wskazanie to powinno przybierać postać określenia konkretnego, a więc zwrotu odnoszącego się do zindywidualizowanego przez podanie imienia i nazwiska podmiotu bądź ewentualnie nazwaniu pozwalającym na jednoznaczną i niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości identyfikację. Należy podkreślić, że określenie inkasenta może dotyczyć jedynie wskazanej w sposób konkretny osoby. Z treści § 4 zaskarżonej uchwały, w ocenie Prokuratora, nie wynika kto faktycznie jest inkasentem. Nadto powierzenie wykonania uchwały wójtowi gminy, faktycznie powoduje przekazanie organowi wykonawczemu uprawnień do określenia inkasentów, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie radzie gminy na mocy art. 19 pkt 2 u.p.o.l. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi Rada Gminy nie zgadzając się z argumentami skargi przyznał, że wskazanie inkasenta powinno być na tyle precyzyjne, aby podatnik opłaty targowej nie miał żadnych wątpliwości, iż osoba która pobiera opłatę jest w rzeczywistości inkasentem. Jednocześnie strona podniosła, że brak jest jakiejkolwiek normy prawnej, z której wynikałby obowiązek oznaczenia takiej osoby przez podanie jej imienia i nazwiska. W ocenie Rady Gminy G. wskazanie, iż to sołtys jest uprawniony do poboru opłaty targowej jest wystarczającym sprecyzowaniem osoby inkasenta i nie narusza żadnego przepisu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrywana skarga nie jest zasadna. Sąd nie podzielił zawartych w niej argumentów W myśl art. 19 pkt 2 u.p.o.l., rada gminy może (ale nie musi) zarządzić pobór opłat lokalnych w formie inkasa. Jest to zatem uprawnienie, nie zaś obowiązek rady gminy. Art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm. – dalej: "u.s.g.") uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad uchwały lub zarządzenia w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje - jak należy sądzić - naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02). W wyroku z dnia 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588, WSA w Warszawie podkreśla, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. W przedmiotowej sprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której wskazano, iż "Inkasentem opłaty targowej są sołtysi wsi w poszczególnych sołectwach, którym przysługuje prowizja w wys. 20 % zainkasowanych opłat.". Sąd w pełni podziela stanowisko Rady Gminy G., że brak jest jakiegokolwiek przepisu prawnego, który konkretyzowałby stwierdzenie "określić inkasentów" zawarte w cytowanym art. 19 pkt 2 u.p.o.l. Skoro tak, to z pewnością w rozpatrywanym sporze nie mamy do czynienia ze sprzecznością regulacji zawartych w rozpatrywanej uchwale z obowiązującym porządkiem prawnym. Konsekwencją tego stanu jest niemożność stwierdzenia nieważności niniejszej uchwały. W ocenie Sądu sformułowanie "określić inkasentów", użyte w art. 19 pkt 2 u.p.o.l. powinno przybierać w uchwale rady gminy postać określenia konkretnego, a więc zwrotu odnoszącego się do zindywidualizowanego podmiotu. Słowu "określać", przypisuje się następujące znaczenie: wymienienie cech charakterystycznych, oznaczenie czegoś - tak m. in. w opracowaniach Słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, Warszawa 1963, t. V, s. 941 i t. X, s. 337, Słownik języka współczesnej polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1979, t. II, s. 507 i t. III, s. 867 oraz Słownik współczesnej polszczyzny, pod red. H. Zgółkowej, Poznań 2000, t. 26, s. 190 i t. 47, s. 333. Powyżej opisana konieczność wynika z tego, iż podatnik ma prawo do tego, aby po zapoznaniu się z należycie ogłoszonym aktem prawa miejscowego wiedzieć kto jest uprawniony do pobrania od niego opłaty. Więź podatnik - inkasent wymaga także wyraźnego podania w uchwale obszaru działania inkasenta, aby nie było wątpliwości, co do obszaru na którym pracownik urzędu gminy jest uprawniony do poboru opłaty. Konstrukcja omawianej ustawy podatkowej sprawia, iż określenie inkasenta może nastąpić jedynie przez zastosowanie techniki wskazania konkretnego. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy osoby fizyczne powołane do pełnienia tej funkcji zostaną wymienione w samej uchwale, czy też w załączniku do uchwały. Skonkretyzowanie podmiotu może zatem polegać na podaniu wprost jego imienia i nazwiska bądź nazwy, ale może też polegać na takim jego opisaniu, że nie sposób będzie mieć wątpliwości o jaki podmiot chodzi. Gdyby racjonalnemu ustawodawcy chodziło o wskazanie konkretnych danych podmiotu uprawnionego do poboru opłaty targowej, to z pewnością dałby temu wyraz w treści przepisu wskazując, iż w tym konkretnym przypadku należy wymienić osobę z imienia i nazwiska a pozostałe podmioty z nazwy, jakiej używa w obrocie prawnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy podnieść, iż sformułowanie zawarte w zaskarżonej uchwale "Inkasentem opłaty targowej są sołtysi wsi w poszczególnych sołectwach...", w ocenie Sądu jest konkretyzacją określonych podmiotów – osób. Sołtys sprawujący swój urząd w danym sołectwie jest konkretną, oznaczoną osobą. Nie sposób zatem przyjąć, iż przywołane określenie jest na tyle ogólne, że zobowiązany do uiszczenia opłaty targowej nie będzie wiedział, kto jest uprawniony do jej poboru. Na uwagę zasługuje również, to iż Prokurator w uzasadnieniu przedmiotowej skargi nieprecyzyjnie określa swoje stanowisko. Wskazuje bowiem, że gdy inkasentem jest osoba fizyczna, rada gminy winna jednoznacznie wskazać inkasenta w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości co do jego osoby, by nie budziło wątpliwości, na kogo obowiązek inkasenta został nałożony, a wskazanie to powinno przybierać postać określenia konkretnego, a więc zwrotu odnoszącego się do zindywidualizowanego przez podanie imienia i nazwiska podmiotu. A zaraz potem podnosi, że opisywany obowiązek zostanie spełniony również wówczas, gdy użyte zostanie nazwanie pozwalające na jednoznaczną i niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości identyfikację. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, w § 4 zaskarżonej uchwały, mamy do czynienia właśnie z taką konkretyzacją. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji. D.B.