I SA/Łd 929/13

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 roku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stawki opłaty targowej 1.stwierdza nieważność § 2 ust. 1 i ust. 3 zaskarżanej uchwały; 2. w pozostałej części oddala skargę. Uchwałą z dnia [...]. nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm. – dalej: "u.p.o.l."), Rada Miejska w O. ustaliła stawki opłaty targowej, określiła inkasentów i ich wynagrodzenie oraz termin płatności opłaty. W treści uchwały Rada wskazała między innymi, że stawki opłaty targowej na terenie miasta O. określone zostały w załączniku do uchwały (§ 1 ust. 1) oraz, że dzienna stawka opłaty targowej nie może przekroczyć kwoty ustalonej w art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. (§ 1 ust. 2). W uchwale wskazano ponadto, że "opłata targowa dzienna lub miesięczna pobierana jest w drodze inkasa w formie gotówkowej" (§ 2 ust. 1). W skardze na tę uchwałę Prokurator Rejonowy w Z., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, podniósł zarzut naruszenia art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. poprzez przekroczenie zakresu tego uregulowania, powołanego w przedmiotowej uchwale, w której zostały uregulowane również kwestie określone w art. 19 pkt 2 u.p.o.l. Ponadto w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadzono miesięczne opłaty zbliżające się charakterem do opłaty abonamentowej. Takie zaś uregulowanie było niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. uznała skargę w całości i wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na autokontrolę. W uzasadnieniu jednak organ w całości odrzucił zarzuty stawiane kwestionowanej uchwale. Wskazał zatem, że treść uchwały nie naruszała prawa w stopniu istotnym. O takim naruszeniu można by mówić jedynie w sytuacji, gdy postanowienia uchwały byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, a nie wtedy gdy przepisy zawarte w uchwale są zgodne z normami prawa, a jedynie w podstawie prawnej uchwały nie wskazano konkretnej normy prawnej w oparciu, o którą przyjęto stosowne rozwiązanie. Potwierdzeniem tego był w ocenie organu fakt, że organ nadzorczy (Wojewoda Ł.), nie zgłosił w ustawowym terminie żadnych zastrzeżeń zarówno do treści, jak i podstawy prawnej uchwały. Uwzględniając jednak uwagi Prokuratora zawarte w skardze, Rada Miejska w O. podjęła w dniu 12 lipca 2013 r. uchwałę nr XLV/368/13 w sprawie stawek opłaty targowej, którą między innymi uchyliła zaskarżoną uchwałę. Działania te, zdaniem organu, dawały podstawę do złożenia wniosku o umorzenie postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 19 pkt 2 u.p.o.l., rada gminy może zarządzić pobór opłat lokalnych w formie inkasa. Na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.o.l., w wersji obowiązującej w 2009 r., opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Z art. 19 pkt 1 lit a) u.p.o.l. wynika, że opłata targowa powinna być pobierana w formie opłaty dziennej. Zdarzeniem, które powoduje powstanie obowiązku w opłacie targowej, jest fakt prowadzenia sprzedaży na targowisku, a zatem opłata targowa nie może być pobierana w formie abonamentu płatnego z góry, gdyż prowadziłoby to poboru podatku przed powstaniem obowiązku podatkowego. W uchwałach rad gmin niekiedy można spotkać się z możliwością opłacania opłaty targowej w sposób ryczałtowy, z góry, np. na początku miesiąca za cały miesiąc. Stawki takiego ryczałtu są zazwyczaj niższe od stawek dziennych, ale gdyby nawet nie były niższe, ustalenie stawek opłat lokalnych w taki sposób należy uznać za niedopuszczalne. Podobnej oceny dokonał również WSA w Warszawie w powoływanym w skardze prawomocnym wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. III SA/Wa 1944/07 (publ. CBOSA). W omawianej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja, gdyż zaskarżona uchwała zezwalała (co do zasady) na wnoszenie opłat miesięcznych, tj. za okres dłuższy niż jeden dzień (§ 2 ust. 1). Wskazane unormowanie pozostawało przy tym w sprzeczności z treścią § 3, który przewidywał, że terminem płatności opłaty targowej jest dzień, w którym dokonywana jest sprzedaż. Jeżeli zatem osoba handlująca uiściła opłatę za cały miesiąc z góry (jak dopuszczała to zaskarżona uchwała), to na dzień wniesienia opłaty nie można było stwierdzić z całą pewnością, że osoba ta faktycznie będzie dokonywała czynności sprzedaży każdego dnia, za który uiściła opłatę. W takiej sytuacji opłata zostaje wniesiona jeszcze przed powstaniem obowiązku podatkowego, który w ogóle może nie powstać. Omawiana treść uchwały pozostawała również w pewnej sprzeczności z nadesłanym załącznikiem, który w ogóle nie wskazywał jakiego okresu dotyczyły ustalone stawki (dnia czy miesiąca), chociaż z ich wysokości należało przypuszczać, że są to wyłącznie stawki dzienne. Art. 15 ust. 1 u.p.o.l. w sposób jednoznaczny wskazuje, że opłata targowa jest pobierana tylko wówczas, jeżeli podmiot określony w tym przepisie dokonuje sprzedaży na targowisku, a to oznacza co najmniej, że zajmuje tam miejsce i oferuje swój towar potencjalnym nabywcom. Nie można zatem dopuścić, aby opłata dotyczyła również tych dni, kiedy wymieniony podmiot faktycznie nie dokonuje czynności sprzedaży, choćby nawet zamierzał ich dokonywać w momencie uiszczenia opłaty, gdyż opłata taka nie wiąże się wówczas z powstaniem obowiązku podatkowego. Zarządzenie poboru opłaty targowej w drodze inkasa, obliguje organ stanowiący również do określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso. Wynika to także z treści art. 28 § 4 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że rada gminy może ustalać wynagrodzenie dla płatników i inkasentów z tytułu poboru podatków stanowiących dochód budżetu gminy. Wynagrodzenie inkasenta jest ustalane najczęściej jako pewien procent pobranych opłat. W omawianej sprawie Rada Miejska w O. nie ustaliła wynagrodzenia inkasentów w sposób jednoznaczny, a jedynie w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały określiła maksymalną jego wysokość ("do 10% pobranych i terminowo odprowadzonych kwot"). Określenie wysokości wynagrodzenia inkasentów należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie może być przekazywane innym organom. W związku z powyższym nie znajdują podstaw prawnych postanowienia uchwał, w których określona jest tylko górna wysokość wynagrodzenia za inkaso, z przyznaniem wójtowi kompetencji do jego ustalenia w konkretnej kwocie. Takie postępowanie jest w istocie upoważnieniem wójta do ustalenia wynagrodzenia inkasentom, ponieważ to on decyduje komu i jakie wynagrodzenie jest należne. Upoważnienie tego typu jest niezgodne z ustawowymi zasadami ustalania wynagrodzenia za inkaso (por. G. Dudar Komentarz do art.19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, LEX 2008 r.). Zaskarżona uchwała nie wskazuje wprost kto ma określić dokładną wysokość wynagrodzenia inkasentów, należy uznać jednak, że będzie to Burmistrz Miasta O., gdyż to jemu właśnie zostało powierzone wykonanie uchwały (§ 4). Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02). W wyroku z dnia 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588, WSA w Warszawie podkreśla, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, omówione wady zaskarżonej uchwały mają taki właśnie charakter i nie może ich konwalidować uchwała podjęta przez Radę Miejską w O. w dniu 12 lipca 2013 r., gdyż prawdopodobnie dotyczy ona okresów rozliczeniowych zaistniałych od dnia jej podjęcia (w każdym razie powinna dotyczyć takich okresów). Zgodnie z zasadą praworządności przyjętą w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała obowiązywała jeszcze w dniu wniesienia skargi, zaś jej unormowania pozostawały w oczywistej sprzeczności z treścią art. 19 pkt 2 u.p.o.l., co narusza oba wymienione przepisy. Do wad tego rodzaju nie można zaliczyć natomiast podania w uchwale wadliwej lub niepełnej podstawy prawnej, jeżeli w rzeczywistości podstawa taka istniała. Stąd zarzut dotyczący niewskazania w uchwale przepisu art. 19 pkt 2 u.p.o.l., który zezwala na zarządzenie poboru opłaty targowej w drodze inkasa oraz określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso – nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji. IB