II SA/Łd 1029/12

Dnia 13 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego - oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania M.C utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego. Na podstawie akt administracyjnych ustalono, iż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania M.C zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie energii, czynszu, gazu, pokrycie wydatków związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz naprawy maszyny do szycia w miesiącu czerwcu 2012 r. Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku od 2002 r. i nie posiada własnego źródła utrzymania. Organ uznał, że strona znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, niemniej jednak pozostaje objęta pomocą MOPS w formie zasiłku okresowego w wysokości 238,50 zł oraz zasiłku celowego w wysokości 120 zł na posiłek, ponadto w maju 2012 r. udzielono jej dodatkowej pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 200 zł na zakup odzieży, środków higieny osobistej. Organ I instancji nie uwzględnił wniosku o pomoc finansową z przeznaczeniem na wydatki mieszkaniowe, bowiem ośrodek pomocy społecznej nie ma możliwości uregulowania zadłużenia mieszkania, które sięga 30 000 zł. Organ podniósł, że pomoc społeczna jedynie wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nie jest zobligowany do całkowitego ich zaspokojenia. Ponadto, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, nie zaś rozwiązywania problemów za nich, co prowadziłoby do patologizacji życia społecznego. W odwołaniu od tej decyzji M.C podniosła, że jej dochody w czerwcu 2012 r. wynosiły 358,50 zł, czyli poniżej ustawowego kryterium dochodowego. Wyjaśniła, że jest podopieczną MOPS od 12 lat. Wcześniejsze mieszkanie zadłużone na 10 000 zł zamieniła na obecne, które jest zadłużone na 30 000 zł. Dodała, że jest bezrobotna i nie otrzymała w tym okresie z PUP żadnej propozycji prowadzącej do zatrudnienia czy też stażu lub pracy społecznie użytecznej. Wyczerpała wszystkie możliwości przezwyciężenia trudności życiowych, a potrzebuje pomocy, szczególnie w zatrudnieniu. Zdaniem skarżącej patologią życia społecznego jest brak uzyskania pomocy od 12 lat i brak nadziei na zmianę. Odwołująca się dodała, że nie ma wypracowanej emerytury i do końca życia zdana jest na [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że strona jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku, mieszka sama w lokalu wielkości ok. 36 m2, który jest zadbany, czysty, nie wymaga remontu, lecz jest zadłużony na kwotę ok. 31 000 zł. Strona narzeka na schorzenia kręgosłupa. Z posiadanych przez organ wiadomości wynika, że strona ma wyższe wykształcenie, jest chemikiem. Do 2009 r. miała orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności z powodu schizofrenii, ale nie zgadzając się z orzeczeniem lekarzy nie wystąpiła o przedłużenie terminu orzeczenia o niepełnosprawności. Jako osoba bez orzeczonego stopnia niepełnosprawności nie może ubiegać się o zasiłek stały. Organ wyjaśnił, że strona korzysta od kilkunastu lat z pomocy społecznej. Podniósł, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do pokrywania wszystkich kosztów utrzymania osób ubiegających się o pomoc. Wyjaśnił, że żądania strony zostały częściowo spełnione w lipcu 2012 r., bowiem trzema decyzjami z dnia [...] strona otrzymała pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie wydatków związanych z wykupieniem energii elektrycznej i naprawę kranu w wysokości 80 zł, w formie zasiłku celowego na uregulowanie zaległości za gaz w miesiącach kwiecień – czerwiec 2012 r. w wysokości 72 zł oraz w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 120 zł od 1 lipca do 30 września 2012 r. Ponadto, otrzymała pomoc w postaci zasiłku okresowego w kwocie 238,50 zł od 1 lipca 2012 r. do 30 września 2012 r. Kolegium wyjaśniło, że rozumie trudną sytuację życiową i materialną odwołującej się, jednak uznało, że organ I instancji nie naruszył zasad określonych w ustawie o pomocy społecznej ani przepisów postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M.C podniosła, że potrzebuje zasiłku celowego na pokrycie kosztów energii, czynszu i gazu, bowiem na własne utrzymanie otrzymała kwotę 358,50 zł. W czerwcu 2012 r. chciała naprawić maszynę do szycia, bowiem wcześniej otrzymała z MOPS materiały do uszycia odzieży. Dodała, że zasiłki celowe przyznane w maju i lipcu nie dotyczą jej odwołania, nadto przeznaczone były na inne cele. Wyjaśniła, że twierdzenie organu o racjonalnym wykorzystywaniu przez MOPS powierzonych środków nie jest dla niej wystarczające i zrozumiałe, podczas gdy zależy jej na transparentności działań organu i jego pracowników. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd oceniając we wskazanym wyżej zakresie legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania M.C zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie energii, czynszu, gazu, pokrycie wydatków związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz naprawy maszyny do szycia w miesiącu czerwcu 2012 r., stwierdził, iż odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Problematyka przyznania zasiłku celowego unormowana została w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa" lub "u.p.s.". W myśl art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z treści przywołanego unormowania wynika, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny, nawet wówczas gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Ustawodawca w konstrukcji art. 39 ustawy posłużył się bowiem pojęciem "może", co oznacza, że przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu organu administracji publicznej. Organ orzekający ma zatem swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, czyli inaczej mówiąc ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość rodzin i osób samotnie gospodarujących ubiegających się o przedmiotową pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają zostać przeznaczone. Zakres pomocy udzielonej w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. uzależniony jest zatem nie tylko od potrzeb uprawnionego, ale i od realnych możliwości podmiotów, które pomoc świadczą. Co istotne, zarówno przyznanie jak i odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, podjęta zaś decyzja winna zostać przez organ wyczerpująco uzasadniona, poprzez wskazanie dlaczego organ wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu decyzja Kolegium będąca przedmiotem skargi M.C oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają wskazanym wyżej wymogom, wobec czego nie sposób stawiać organom zarzutu naruszenia granic uznania administracyjnego. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo – w przekonaniu Sądu - ustaliły i oceniły sytuację finansową i osobistą wnioskodawczyni, wskazując iż jest ona niewątpliwie trudna. Skarżąca jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Gospodaruje samodzielnie w mieszkaniu o powierzchni 36 m2, które jest czyste i zadbane. Strona nie korzysta z dodatku mieszkaniowego, a mieszkanie jest zadłużone z tytułu opłat czynszowych na około 31.000 złotych. Skarżąca posiada wyższe wykształcenie, z zawodu jest chemikiem i od około 10 lat bezskutecznie poszukuje pracy. Do 2009 r. miała także orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności z powodu schizofrenii, obecnie jednak nie legitymuje się aktualnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Organy trafnie ustaliły, że skarżąca bezspornie spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o pomoc społeczną. Co istotne, strona regularnie korzysta ze świadczeń pomocowych, które w zasadzie stanowią jedyne jej źródło utrzymania. Skarżąca w czerwcu 2012 r. otrzymywała zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł i zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w wysokości 120 zł, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko o braku możliwości przyznania wnioskodawczyni świadczenia. Rozważania organu II instancji co do zakresu pomocy, jaką otrzymała strona w lipcu 2012 r. należy uznać natomiast za zbędne, gdyż sytuacja materialna strony i zakres świadczonej pomocy w miesiącu lipcu i kolejnych miesiącach 2012 r. nie mógł mieć wpływu na ocenę jej potrzeb i możliwość ich zaspokojenia przez organ w czerwcu 2012 r. Rozmiar pomocy finansowej udzielony M.C w lipcu 2012 r. nie mógł więc uzasadniać odmowy przyznania zasiłku celowego w czerwcu 2012 r., nawet jeżeli zgłoszone w czerwcu 2012 r. potrzeby i cele, które miał zaspokoić ów zasiłek, związane z opłatami za gaz i energię elektryczną, obejmowały zasiłki przyznane w kolejnych okresach. Błędne uzasadnienie organu odwoławczego w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu. Podkreślenia wymaga, że uznaniowy charakter decyzji nie oznacza, że w przypadku spełnienia przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania, organ jest zobligowany do przyznania tego świadczenia, w szczególności w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią. Jak wiadomo Sądowi z urzędu, i na co powołuje się organ odwoławczy w decyzji, organ pomocowy dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi i musi brać pod uwagę potrzeby także innych osób wnioskujących o pomoc. W istocie ośrodki pomocy społecznej nie są w stanie zaspokoić potrzeb wszystkich osób i to w rozmiarze objętym wnioskiem. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, wedle którego przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1920/11 nr LEX 1145079; wyrok NSA dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1795/11 nr LEX 1145072; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 562/11 nr LEX 1068520). Przepis art. 3 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 134/10 nr LEX 674058). Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Przy tym ważna jest również postawa strony ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Odmowa podjęcia pracy z uwagi na oferowanie pracy nieodpowiadającej jej kwalifikacjom czy też wysokością proponowanego wynagrodzenia, nie może pozostać bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (podobnie NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1255/09 nr LEX 594997). Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że organy administracyjne wnikliwie i spójnie oceniły całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił skarżącej przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu decyzji odmownej. Fakt, iż organ nie uwzględnił żądania wnioskodawczyni nie oznacza sam w sobie, że naruszył granice uznania administracyjnego. Nie można też uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 107/11 LEX nr 950873). Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Zdaniem Sądu, skarżąca bez wątpienia znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, nie mniej jednak powinna ona podejmować wszelkie wysiłki w celu jej przezwyciężenia i podjęcia zatrudnienia. Jeżeli jednak źródłem problemów strony jest w istocie jej sytuacja zdrowotna, wówczas winna ona legitymować się stosownym zaświadczeniem, czy orzeczeniem lekarskim w tym przedmiocie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku LP