II SA/Łd 1050/10

Dnia 13 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcelina Chmielecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi R. L. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku związku inwalidztwa ze służbą w policji 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Ł. na rzecz R. L. kwotę 25,00 (dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...]roku Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w Ł. uznała R. L. za inwalidę i zaliczyła od dnia 31 lipca 1997 roku do 13 marca 2007 roku do trzeciej grupy inwalidztwa i od dnia 14 marca 2007 roku do drugiej grupy inwalidztwa, wskazując jednocześnie, iż inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą i strona jest częściowo niezdolna do pracy. Wskazano, że badany nie wymaga opieki innej osoby. Inwalidztwo określono jako trwałe, a przeprowadzenie następnego badania kontrolnego uznano za zbędne. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, iż inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą w Policji, ponieważ powstało w następstwie schorzeń, które nie figurują w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 206, poz. 1723) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. L. podniósł, iż Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w Ł. uporczywie nie stosuje wytycznych zawartych w dotychczasowych wyrokach Sądów Administracyjnych w Łodzi (II SA/Łd 1446/99 z 18 stycznia 2001 roku, II SA/Łd 210/02 z 19 lutego 2004 roku, III SA/Łd 833/04 z 9 lutego 2005 roku, III SA/Łd 437/05 z 12 stycznia 2006 roku, III SA/Łd 364/07 z dnia 11 czerwca 2008r., III SA/Łd 659/09 z dnia 17 czerwca 2009 r. oraz III SA/Łd 97/10 z dnia 9 kwietnia 2010r.) i wydaje kolejną decyzję dotkniętą takimi samymi wadami prawnymi, z powodu których uchylił poprzednie. Wskazał, iż takie działanie Komisji w oczywisty sposób narusza art. 153 i 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz jest jaskrawym dowodem notorycznego lekceważenia wyroków sądowych i przepisów prawnych. Podkreślił, iż zarówno zespół neurastaniczny jak i nadciśnienie tętnicze figurują w wykazie do rozporządzenia MSWiA z dnia 29 września 2005r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej a przepuklina jest następstwem wypadku na służbie zatem inwalidztwo winno być uznane za pozostające w związku ze służbą. Nadto kwestionuje prawidłowość ustalenia daty początkowej powstania inwalidztwa oraz zarzuca sprzeczność pomiędzy treścią orzeczenia a wynikami ostatnich badań lekarskich przeprowadzonych przez psychiatrę, ponieważ z orzeczenia Komisji wynika, że stwierdzono u strony tylko 1 schorzenie psychiczne – osobowość nieprawidłową, które wpisano jako główne i jako schorzenie współistniejące zespół neurasteniczny, zaś z wyników badań wynika, że inwalidztwo powodują łącznie zespół nerwicowy i osobowość nieprawidłowa, przy czym zespół nerwicowy został w badaniach tych wpisano na pierwszym miejscu, co wskazuje, ze jest to schorzenie wiodące, co uzasadnia uznanie związku inwalidztwa z pracą. Skarżący wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w Ł. wydanie kolejnej decyzji pozbawionej wad prawnych i zgodnej z wytycznymi wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w ostatnich trzech wyrokach oraz zgodnej ze zgromadzonymi w sprawie dowodami. O nakazanie Okręgowej Komisji zawarcie w kolejnym orzeczeniu w rubryce przeciwwskazania informacji o tym czy skarżący może pracować z bronią palną czy nie, załączenie jako dowód w sprawie akt sądowych poprzednich spraw, zasądzenie kosztów postępowania oraz zastosowanie art. 155 §1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w Ł. wniosła o utrzymanie w mocy decyzji nr [...] z dnia [...]r. Stwierdziła, że wobec braku chęci skarżącego do poddania się dodatkowym badaniom lekarskim, które ewentualnie mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska Komisji, brak jest podstaw do zmiany kwalifikacji stwierdzonych u skarżącego schorzeń. Poinformowała, że wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 97/10 zostały spełnione, zaskarżone orzeczenie rozstrzyga wyłącznie w części uchylonej przez Sąd decyzji [...] i stanowi jej integralną część. Zdaniem Komisji w decyzji tej wyraźnie wskazano zarówno prawne jak i faktyczne uzasadnienie. Komisja wyjaśniła, iż na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 16 stycznia 1995r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie, wyłącznie całkowita niezdolność do służby jest podstawą do ustalenia inwalidztwa. Na podstawie badań specjalistycznych ustalono, iż skarżący cierpi na schorzenie "osobowość nieprawidłowa znacznie upośledzająca zdolności adaptacyjne, poddająca się korekcji, które to schorzenie w oparciu o załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 2 listopada 1995r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji, zostało zakwalifikowane jako schorzenie opisane w §70 ust. 2 z oznaczeniem zdolności do służby w kategorii D, zatem jest to schorzenie powodujące całkowitą niezdolność do służby, tym samym inwalidztwo w rozumieniu rozporządzenia z 16 stycznia 1995r/ w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie. Przy czym ustalenie inwalidztwa nie jest tożsame z ustaleniem jego związku ze służbą, bowiem o możliwości takiego zakwalifikowania decyduje załącznik nr 1 i 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 29 września 2005r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji. Owszem zespół neurasteniczny i nadciśnienie tętnicze występują w załączniku n 2 ale w zaostrzonej formie, niż stwierdzona u strony. W zakresie określenia daty pocztowej inwalidztwa Komisja wyjaśniła, iż posiadana dokumentacja nie pozwala na dokładne określenie daty inwalidztwa stąd Komisja skorzystała z możliwości jakie daje §7 rozporządzenia z 16 stycznia 1995r. który stanowi, że za datę powstania inwalidztwa przyjmuje się datę ustaloną przez komisję lekarską, jeżeli komisja nie mogąc ustalić daty ustaliła okres, w którym ono powstało, za datę powstania inwalidztwa przyjmuje się datę końcową tego okresu, jeżeli komisja nie mogła ustalić ani daty ani okresu powstania inwalidztwa, za datę jego powstania przyjmuje się zgłoszenie wniosku o świadczenie. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010r. skarżący złożył potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie orzeczeń nr [...] z dnia [...]r. oraz nr [...] z dnia [...]r. Pełnomocnik organu oświadczył natomiast, iż zaskarżone orzeczenie załączone do akt sprawy jest inne niż to przesłane na adres skarżącego, nadto wyjaśnił, że wypracowana została taka praktyka, w wyniku której do strony jest przesyłane orzeczenie bez uzasadnienia oraz bez pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych niż podnoszone w skardze względów. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, które musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy na unormowanie art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia, a w myśl art. 170 tej ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, punktem wyjścia do oceny prawidłowości podjęcia przez organ zaskarżonego obecnie do Sądu orzeczenia, winny być zalecenia zawarte w powołanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, a zwłaszcza poprzedzającym zaskarżone rozstrzygnięcie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2010 roku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 97/10. W ocenie składu orzekającego z uwagi na uchybienia, których dopuścił się organ nie jest w zasadzie możliwe przeanalizowanie toku postępowania Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA pod kątem przywołanego unormowania i weryfikacja czy Komisja zastosowała się do wytycznych Sądu. A to z uwagi na ustalenie, niekwestionowane tak przez skarżącego jak i pełnomocnika organu, iż znajdujący się w aktach administracyjnych egzemplarz zaskarżonego orzeczenia nie jest tożsamy z egzemplarzem, który doręczony został stronie. Okoliczność ta została dodatkowo potwierdzona przez skarżącego, który na rozprawie złożył kserokopię orzeczenia oznaczonego Nr [...] z dnia [...]r., które odebrał osobiście i które zaskarżył w niniejszym postępowaniu. Istnienie takich rozbieżności skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego aktu. W pierwszej kolejności przypomnieć wypada, iż wojskowe komisje lekarskie są organami administracji publicznej, stanowisko to wywodzi się z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998r., w sprawie OPS 8/97, publ. ONSA/1998/2/39. A skoro tak, to nie budzi wątpliwości, iż jako organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a zatem przede wszystkim na podstawie przepisów regulujących procedurę administracyjną, której zobligowane są przestrzegać w każdym prowadzonym postępowaniu. Takim aktem jest ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, która w art. 107 §1 wymienia elementy, które powinna zawierać decyzja administracyjna. W świetle przywołanej już uchwały NSA nie budzi także wątpliwości, iż orzeczenie komisji lekarskiej jest taką decyzją administracyjną, co za tym organ ja wydający obowiązany był przestrzegać regulacji wynikającej z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przywołany przepis art. 107 §1 k.p.a. stanowi, iż decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§2). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§3). Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (§4). Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (§5). Zaskarżone orzeczenie nie zostało skonstruowane w sposób przewidziany w przytoczonej normy prawnej, a z pewnością nie orzeczenie doręczone skarżącemu. W kontekście niniejszej sprawy podkreślić należy, iż nie ma przepisu prawa, który wprowadzałby swego rodzaju rozróżnienie pomiędzy egzemplarzem decyzji jaką organ pozostawia w aktach, a tym który doręcza stronie, czy może kolejnym który przesyła do sądu. Wszystkie egzemplarze winny być identyczne, zawierać taką samą treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia. W przeciwnym razie powstaje istotna wątpliwość, który z egzemplarzy i dlaczego należy traktować jako oryginał. I co najważniejsze doręczenie decyzji skutkuje wprowadzeniem jej do obrotu prawnego, w niniejszej sprawie do obrotu prawnego wprowadzone zostało, przez skuteczne doręczenie skarżącemu, orzeczenie innej treści pozbawione uzasadnienia i pouczenia. Nie jest zatem możliwa kontrola takiego orzeczenia, gdyż zawsze któraś ze stron, w tym przypadku skarżący, posiada niepełny dokument. Nie może zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia. Prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji powinno natomiast odzwierciedlać poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, nadto wskazać, jakie fakty ustalono oraz zawierać opis dokonanej subsumcji. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok WSA z dnia 7 stycznia 2009r., II SA/Wa 1245/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 475217; wyrok WSA z dnia 16 lipca 2008r., I SA/Sz 151/08, Lex nr 532739). Dodatkowo takie uzasadnienie w wykonaniu dyspozycji art. 11 i art. 107 §1 k.p.a. winno odzwierciedlać stanowisko organu względem zgłaszanych w odwołaniu i całym postępowaniu przez stronę zarzutów i wątpliwości (wyrok WSA z dnia 12 maja 2009r., II SA/Kr 340/09, dostępny Lex nr 551956). W świetle powyższego powtórzyć należy, iż z uwagi na doniosłą rolę uzasadnienia decyzji administracyjnej nie istnieje norma prawna, która dopuszczałaby doręczenie stronie aktu administracyjnego pozbawionego tegoż elementu. A z pewnością takie unormowanie nie może wynikać z wewnętrznej praktyki przyjętej przez daną jednostkę administracji. Z obowiązku działania w oparciu i w zgodzie z przepisami prawa nie zwalnia tej jednostki żadne unormowanie prawne. Owszem przepis art. 107 §4 k.p.a. stanowi, iż w określonych sytuacjach można odstąpić od uzasadnienia decyzji, przy czym po pierwsze żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek nie zaistniała a ponadto gdyby nawet to wówczas żaden z egzemplarzy tego samego rozstrzygnięcia, aktu nie zawiera uzasadnienia. Przywołany przepis nie przewiduje wybiórczego sporządzania lub odmowy sporządzania uzasadnienia. Uzasadnienie aktu administracyjnego ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do rozstrzygnięcia, przekonanie strony o jego prawidłowości, a skoro tak to konieczne jest doręczenie stronie takiego uzasadnienia. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym uzasadnione jest stwierdzenie, iż skarżącemu poprzez niedoręczenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia odebrane zostały gwarancje procesowe wynikające m.in. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Na marginesie zauważyć trzeba, iż doręczony stronie egzemplarz nie zawierał również pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Jednakże w tym zakresie skarżący mógł na podstawie art. 111 §1 k.p.a. wystąpić o uzupełnienie orzeczenia w zakresie, co oznacza, iż istniała prawna możliwość naprawienia popełnionego błędu. Wniosek o uzupełnienie aktu o jego uzasadnienie nie ma oparcia w przepisach prawa. Na koniec zauważyć wypada, iż zasadniczo we wszystkich uzasadnieniach tutejszego Sądu, które dotychczas wydane były w sprawach skarżącego, Sąd czynił odpowiednie uwagi odnośnie sposobu sformułowania uzasadnienia orzeczenia i jego obligatoryjnych elementów. Nie wskazał wprawdzie, iż takie uzasadnienie musi zostać doręczone stronie, jednak czynił to z uwagi na oczywistość takiego obowiązku, który wynika z szeregu przywołanych wczesnej regulacji prawnych. Uzasadnienie jest obligatoryjnym elementem decyzji, nie może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, również sama rozstrzygnięcie, oprócz sytuacji wyraźnie przewidzianych w ustawie k.p.a., nie może wywoływać określonych skutków prawnych bez swego uzasadnienia. Nie przesądzając wyników ponownie prowadzonego postępowania, organ administracji winien uwzględnić zawarte wyżej wskazania, dotyczące ponownego prawidłowego przeprowadzenia postępowania. Wywiedzione w ten sposób stanowisko uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. i doręczyć pełny dokument stronie. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. ar