II SA/Łd 1050/18

Dnia 6 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 roku sprawy ze skargi S. J. na uchwałę Rady Gminy Strzelce z dnia 29 marca 2017 r. nr XXI/131/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Sójki gmina Strzelce 1. stwierdza nieważność: a) § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim stanowi on, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem 2RU; b) § 18 co do obszaru oznaczonego symbolem 2RU; c) załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały - w części, w której na rysunku planu oznaczono obszar symbolem 2RU; 2. zasądza od Rady Gminy Strzelce na rzecz skarżącego S. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. Rada Gminy Strzelce na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 i art. 40 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 20 ust.1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz. 778 z późn. zm.) oraz Uchwały nr XIV/59/2012 Rady Gminy Strzelce z dnia 19 stycznia 2012r. podjęła 29 marca 2017r. uchwałę nr XXI/131/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Sójki, gminy Strzelce (dalej jako: Uchwała RG Strzelce z 29 marca 2017r.). A. K., R. M., K. M. i S. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Strzelce nr XXI/131/2017 z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Sójki, gminy Strzelce (dalej jako: Uchwała RG Strzelce z 29 marca 2017r.). Skarga został poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zawartym w piśmie z dnia z dnia 4 września 2018 roku. Skargi A. K., R. M. i K. M. zostały odrzucone prawomocnym postanowieniem sądu z 5 lutego 2019 roku (postanowienie WSA -k.45 – 48 akt sądowych, postanowienie NSA z 24 maja 2019 roku -k. 141 -145 akt sądowych) S. J. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXI/131/2017 w następującej części: § 1,w którym Rada stwierdza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sójek, gminy Strzelce nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce, § 18 ust. 1 i 2 pkt 6 oraz załącznika do uchwały nr 2a i 2b, w których uchwalono, że dla terenu oznaczonego na rys. symbolem 2RU ( działka nr [...]) ograniczono rozbudowę istniejących budynków gospodarczych do obsady 240 DJP zakazując lokalizację nowych budynków inwentarskich. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego określonego w następujących przepisach: 1. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. , art. 27 u.p.z.p. , art. 28 ust. 1 u.p.z.p. , gdyż wbrew tym przepisom Rada Gminy Strzelce uchwalając przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła zasady jego sporządzania poprzez zmianę przeznaczenia działki nr [...], oznaczając ją na rysunku jako teren 2RU, tj. tereny obsługi produkcji w gospodarstwie rolnym dopuszczając możliwości rozbudowy budynków gospodarczych do obsady 240 DJP pomimo tego, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce. Kierunki zagospodarowania przestrzennego. III. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. 1. Strefa kształtowania osadniczego, teren ten był oznaczony jako 7UMN, a więc tereny adaptacji, przekształceń, intensyfikacji istniejącego układu osadniczego o dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej (MNU), tereny potencjalnego rozwoju funkcji rnieszkaniowo-usługowej (MNU) skupione m.in. we wsi Sójki; koncentracja usług w obszarach zurbanizowanych wyklucza usługi uciążliwe dla otoczenia ( szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogące pogorszyć stan środowiska ), zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem celu publicznego ( Uchwała nr VI/25/2015 Rady Gminy Strzelce z dn. 26 marca 2015r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Załącznik nr 1. Kierunki zagospodarowania przestrzennego ), do czego Rada Gminy Strzelce nie była uprawniona, gdyż plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie skutkować modyfikacją kierunku zagospodarowania przewidzianego dla konkretnego obszaru. Zaistnienie tego naruszenia winno skutkować eliminacją uchwały z obrotu prawnego, ponieważ ustawa wymaga zgodności planu i studium, o czym expresis verbis stanowi art. 9 ust. 4 powołanego wyżej aktu prawnego. 2. art. 73 ust. 3 ustawy z dn. 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 1232) poprzez jego niezastosowanie. Wynika z niego, że w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi zabroniono budowy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a ich rozbudowa jest dopuszczalna pod warunkiem, iż będzie skutkować ograniczeniem tego zagrożenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że argumenty skarżących nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, brak jest podstaw faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby zmianę uchwały XXI/131/2017. Organ nadzoru, tj. Wojewoda nie miał zastrzeżeń do w/w uchwały. Postulaty co do uciążliwości inwestycji nie znajdują odzwierciedlenia w opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ani Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Na rozprawie w dniu 25 października 2019 roku S. J. sprecyzował uzasadnienie skargi, wskazując na załączonym do akt wyrysie planu swoją nieruchomo0ść, która graniczy z nieruchomością nr [...], której przeznaczenie w planie skarżący kwestionuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") - postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U.2018.994 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności koniecznym jest zatem dokonanie oceny legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Z przepisu bowiem wynika, że merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w tym trybie wymaga ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jego sfery prawnomaterialnej. Naruszenie interesu prawnego strony następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09). Naruszenie to musi wpływać negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, na co także zwraca uwagę orzecznictwo, ów interes musi być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 - Lex nr 1218851). Naruszenie interesu prawnego strony winno być związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 - Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 - Lex nr 1384888). W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z kolei z ust.2 pkt 2 powołanego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności (tak NSA w wyroku z 3 kwietnia 2018 roku w sprawie II OSK 1423/17. LEX 2702365). Skarżący wywodzi, że zaskarżona uchwała w powołanej w skardze regulacji narusza jego prawo własności, dopuszczając bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie rozwój produkcji zwierzęcej spowoduje nadmierne immisje na jego nieruchomość. Tym samym dojdzie do naruszenia normy art. 144 kodeksu cywilnego, który zakazuje ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze immisji. Kwestionowane unormowanie zaskarżonej uchwały jest sprzeczne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju . Przyznając skarżącemu legitymację skargową Sąd uznał, że naruszenie obiektywnego porządku prawnego w skarżonej uchwale doprowadziło do naruszenia interesu prawnego S. J. Skarżący jest właścicielem nieruchomości we wsi S.,m objętej ustaleniami kwestionowanego planu. Nieruchomość ta położona jest wg kwestionowanego planu w jednostce urbanistycznej MN – zabudowy mieszkaniowej Jak wynika z wyjaśnień skarżącego, potwierdzonych na rozprawie na okazanym rysunku planu, jego nieruchomość oddzielona jest jedynie drogą od nieruchomości (dz. ewid. [...]), którą w planie oznaczono jednostka urbanistyczną 2RU.. Zgodnie z § 18 ust.1 jako funkcję podstawową dla tego terenu określa się zabudowę obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych wraz z obiektami towarzyszącymi (pkt 1), jako funkcję uzupełniającą zabudowę zagrodową, usługową w zakresie usług nieuciążliwych, związanych z obsługą rolnictwa, urządzenia i obiekty związane z funkcją podstawową (pkt2). W ust. 2. tego przepisu, normującego szczegółowe zasady zagospodarowania w punkcie 6) na terenie 2RU ogranicza się rozbudowę istniejących budynków inwentarskich do obsady 240 DJP oraz zakaz lokalizacji nowych budynków inwentarskich. Jak słusznie zauważa skarżący, dopuszczenie hodowli drobiu do 240 DJP oznacza zezwolenie na hodowlę 58 000 sztuk drobiu. Taka hodowla oznacza instalację mogącą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (pkt 6 ppkt 8a załącznika p pt "Rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości" do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 roku w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne pogorszenie poszczególnych elementów przyrodniczych... -Dz.U.2014.1169). Taka działalność dopuszczona zatem na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem 2RU oznacza uciążliwości związane m.in. z odorami i hałasem. Okoliczność, iż ustawodawca nie zdecydował się na unormowanie norm odporowych pozostaje bez wpływu na wniosek, że odory należące do uciążliwych immisji mogą znacząco zakłócać i ograniczać swobodne korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Trafnie zatem skarżący podnosi zarzut, ze wspomniane unormowanie § 18 narusza jego uzasadniony interes prawny. Unormowanie powyższe – dotyczące terenu oznaczonego symbolem 2RU ( z rysunku planu wynika, ze jest to tylko teren działki [...]) narusza obiektywny porządek prawny. Jest ono bowiem sprzeczne z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce – załącznik nr 1 do uchwały Nr VI/25/2015 Rady Gminy z dnia 26 marca 2015 roku. Jak wynika z rysunku Studium pt "Kierunki zagospodarowania", obydwie nieruchomości, zarówno należąca do skarżącego, jak i nieruchomość o nr ewid. [...] znajdują się na obszarze MNU. Jest to teren zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowo – usługowej W części opisowej pt "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" III. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. 1. Strefa kształtowania osadniczego, teren ten był oznaczony jako 7UMN, a więc tereny adaptacji, przekształceń, intensyfikacji istniejącego układu osadniczego o dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej (MNU), tereny potencjalnego rozwoju funkcji mieszkaniowo-usługowej (MNU) skupione m.in. we wsi Sójki; koncentracja usług w obszarach zurbanizowanych wykluczająca usługi uciążliwe dla otoczenia ( szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogące pogorszyć stan środowiska), zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem celu publicznego. Tak więc z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju wyraźnie wynika, że na spornym obszarze (działki nr [...] we wsi Sójki), określając kierunki rozwoju Studium przewiduje zabudowę mieszkaniowo usługową. Dopuszczenie na tym terenie produkcji drobiu, czy też jej rozwoju, zwłaszcza w dozwolonym planem wymiarze należy uznać za sprzeczne z zapisami Studium. Taki zapis planu nie stanowi uszczegółowienia zapisów Studium, a pozwala na rozwój tego typu działalność, która z założonymi kierunkami rozwoju jest diametralnie różna. należy dostrzec, ze na rysunku Studium, określającym uwarunkowania, uwzględniono sporny teren (działka nr [...] we wsi Sójki ) jako teren produkcji rolnej, zgodnie z faktycznym zagospodarowaniem terenu. Jednakże dla oceny planu istotne znaczenie ma zgodność jego zapisów z postanowieniami Studium, wytyczającymi kierunki rozwoju. Z tymi zaś plan w unormowaniach § 18 odnośnie terenu 2RU jest sprzeczny Trafny jest wobec tego zarzut sprzeczności zapisów planu co do jednostki oznaczonej symbolem 2RU w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość rozwoju hodowli drobiu do 240 DJP. jak wykazano wyżej, zgodnie z klasyfikacją zawartą w cytowanym rozporządzeniu ministra Środowiska z 2014 roku,. hodowla drobiu o liczbie stanowisk powyżej 4000 sztuk jest instalacją mogącą znacznie pogarszać warunki środowiska Sprzeczność zapisów planu z postanowieniami Studium oznacza istotne naruszenie zasad uchwalania planu w rozumieniu art. 28 ust.1 .p.z.p. Nie odpowiada prawdzie wobec tego stwierdzenie w § 1 uchwały, że jej postanowienia nie naruszają postanowień Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce. Na marginesie wypada zaznaczyć, że w uchwale o stwierdzeniu zgodności należało podać pełną identyfikację uchwały zawierającej unormowania Studium. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność § 1 zaskarżonej uchwały Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności unormowania § 18 w takim zakresie, w jakim normują one byt tej jednostki urbanistycznej 2RU, tak aby po wyeliminowaniu sprzeczno0ości ze Studium zawierały one kompleksowe rozwiązania dotyczące tej jednostki. Stwierdzenia nieważności wymaga wobec powyższego również załącznik nr do zaskarżonej uchwały - rysunek planu oznaczający sporny teren jako 2RU. Takie oznaczenie jest również sprzeczne z ustaleniami Studium dla tego terenu. Jednocześnie, kontrolując z urzędu zachowanie trybu i procedury sąd nie dopatrzył się w tym aspekcie istotnego naruszenia prawa przez organ uchwałodawczy. Organ podjął uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu, poddano projekt uzgodnieniom i procedurze opiniowania. Wyłożono projekt i umożliwiono zgłaszanie uwag. Zaznaczyć trzeba, że pierwotna wersja planu została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Wojewodę łódzkiego rozstrzygnięciem nadzorczym w związku ze stwierdzonymi brakami w zakresie określenia wskaźników zabudowy dla poszczególnych terenów. Po uzupełnieniu projektu powtórzono procedurę w wymaganym zakresie - w tym przypadku wyłożono projekt oraz zorganizowano dyskusję nad projektem. Takie powtórzenie procedury, z uwagi na przyczyny stwierdzonych przez Wojewodę uchybień uznać należało za wystarczające w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p. Do uchwały dołączono uzasadnienie. Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty skargi za uzasadnione, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w punkcie 1. sentencji o nieważności zaskarżonych unormowań §1 i § 18 w części regulującej zasady zagospodarowania obszaru 2RU oraz części załącznika nr 1 – rysunku planu. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 i 205 p.p.s.a. ał