II SA/Łd 1090/11

Dnia 8 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi C. P. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu R. B., powiększoną o podatek od towarów i usług. Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy S. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku G. D., J. P., E. B. i M. K., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej zasypaniem rowu melioracyjnego przez właściciela działek nr [...] i [...] i podtapianiem działek sąsiednich. Jak wynika z akt sprawy właściciele i współwłaściciele działek sąsiednich do działek [...] i [...], zwrócili się o wydanie decyzji nakazującej R.B. - właścicielowi działek nr [...] i [...] - przywrócenie dotychczas istniejącego rowu, uwidocznionego na mapach. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ ustalił, iż rowem, który był oznaczony na mapach ewidencyjnych z dnia 15 lipca 19877r. i z dnia 14 kwietnia 2009r., jest rów melioracyjny znajdujący się na działce nr [...] i wszczął postępowanie. W trakcie oględzin w terenie ustalił, iż kwestią sporną jest niewielki "rowik", a właściwie tzw. przegon, który istniał, jak stwierdzili obecni w toku oględzin, od wielu lat i umożliwiał spływ wody opadowej do rowu melioracyjnego na działce nr [...]. Przegon zaznaczony został na mapie ewidencyjnej z dnia 17 kwietnia 2009r. Natomiast uczestniczący w oględzinach wnioskodawcy stwierdzili, iż zależy im tylko na umożliwieniu odprowadzenia wody opadowej z ich działek, które zapobiegnie zalewaniu. Celem dalszych wyjaśnień organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B., Wydziału Ewidencji Gruntów o wydanie wypisu z rejestru gruntów dla działek nr [...] i [...] w celu potwierdzenia istnienia rowu na tych działkach. Z odpowiedzi organ I instancji wywiódł, iż w oznaczeniu użytków dla działek nr [...] i [...] brak jest rowu melioracyjnego. Pismem z dnia 19 stycznia 2011r. pełnomocnik R. B. wyjaśnił, iż na działce nr [...] pozostały doły po wykopach wydobytej gliny, z której wypalili 45 tysięcy cegieł, doły te widnieją na ortofotomapach, ale nie rów. Nadto, iż z uwagi na dopłaty unijne, by utrzymać ziemie w dobrej kulturze, musieli zlikwidować doły, aby nie została na nich nałożona kara przez ARiMR. W terminie późniejszym pełnomocnik złożył kserokopie mapy ewidencyjnej, na której nie został zaznaczony rów, przegon wskazywany przez obecnych w trakcie wizji. Celem załatwienia sprawy z korzyścią dla wszystkich stron postępowania Wójt zaproponował zawarcie ugody, w wykonaniu której sugerował wykopanie niewielkiego rowu w granicy działek nr [...] i [...], który byłby łącznikiem pomiędzy istniejącym przegonem, a rowem melioracyjnym na działce nr [...]. Łącznik ten miałby umożliwiać spływ wody opadowej do istniejącego rowu i zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, byłby urządzeniem zapobiegającym szkodom. Strony nie przystały na zawarcie ugody. Ostatecznie organ I instancji stwierdził, w oparciu o analizę materiałów sprawy, iż nie doszło do zasypania rowu melioracyjnego, lecz został zlikwidowany tzw. przegon, a według oświadczenia pełnomocnika R. B. – zlikwidowano doły pozostałe po wydobyciu gliny. W ocenie organu, ponieważ w terenie istnieje również rów melioracyjny, który dochodzi do granicy działki nr [...], jest możliwe odprowadzanie wody opadowej z działek przyległych do tego rowu. Z uwagi zatem na brak podstaw merytorycznych rozstrzygnięcia sprawy organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie spowodowanego zasypaniem rowu melioracyjnego. W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożyli J. P., D. P., M. K. i H. K. Zarzucili, iż uzasadnienie organu jest nielogiczne; z jednej bowiem strony wskazuje, iż właściciel nie zasypał rowu, lecz doły po wydobytej glinie, a wcześniej w tym miejscu zlikwidował rów, ponieważ wydobywał glinę. Dodali, iż właściciel działek nr [...] i [...] podwyższył teren, co powoduje zalewanie ich działek. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntów, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może między innymi zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przypadku, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ zaznaczył, iż podjęcie rozstrzygnięcia w postaci takiego nakazu wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany oraz czy zmiany te szkodliwie wpłynęły na grunty sąsiednie. Analizując zgromadzony przez organ I instancji materiał Kolegium doszło do przekonania, iż nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, skoro doszło do zasypania przegonu. Podobnie fakt, iż rów melioracyjny nie jest odnotowany w ewidencji gruntów na działkach [...] i [...], nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Nadto nie wyjaśniono w sposób niewątpliwy, czy i jakich zmian istotnie dokonał właściciel działek nr [...] i [...] na swym gruncie, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, czy szkodzą gruntom sąsiednim. Brak również dokładnego przedstawienia sytuacji w formie opisowej i graficznej. Zastrzeżenia budzi także sposób udokumentowania oględzin w terenie. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, ż wobec stwierdzonych braków w materiale dowodowym niezbędnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. B. nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do błędów w materiale dowodowym, gdyż w jego ocenie ustalenia są jasne i znajdują potwierdzenie w mapach ewidencyjnych. Dodatkowo zarzucił, iż organ odwoławczy przeoczył szereg uchybień formalnych, jakimi dotknięte było rozpatrzone odwołanie, m.in., iż odwołanie zostało złożone w sprawie T. B., dokument podpisany został przez osoby, które nie zostały wskazane w jego nagłówku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W ocenie sądu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stanowiska wywiedzionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji z dnia [...]r., nie pozostawia wątpliwości, iż w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia prawa, które obligowałoby sąd do wyeliminowania tegoż rozstrzygnięcia z obrotu prawnego na podstawie art. 145 p.p.s.a. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a.", uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy doszedł bowiem do przekonania, że organ I instancji nie miał podstaw faktycznych do odstąpienia od merytorycznego załatwienia sprawy i umorzenia postępowania. W ocenie sądu stanowisko organu I instancji było co najmniej przedwczesne, gdyż - jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy - skąpy materiał dowodowy, uniemożliwiający wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego, nie uprawniał do wniosku, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ I instancji, wbrew podstawowym zasadom określonym w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, odstąpił od podjęcia wszelkich niezbędnych kroków celem zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i wszechstronnej jego oceny z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W następstwie, niezasadnie zaniechał wydania merytorycznej decyzji. Taka ocena organu odwoławczego musiała skutkować rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stanowi on bowiem, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co też zasadnie uczynił w niniejszej sprawie. Stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przesłanką taką nie jest konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu (wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., sygn.akt II SA/Ke 302/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Sąd zwraca uwagę, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej zasypaniem rowu melioracyjnego. W efekcie końcowym jego istotą miało być ewentualne rozstrzygnięcia w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. 239, poz. 2019 ze zm.), dalej jako "p.w.". Wskazuje on m.in., iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 p.w.). A jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 p.w.). Postępowanie oparte na art. 29 ust. 3 p.w. doprowadzić ma, w zależności od wyniku ustaleń, bądź to do nakazania właścicielowi gruntu dokonania odpowiednich czynności bądź też, w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, do odmowy wydania wobec właściciela gruntu nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 p.w. Nie ma zatem prawnej możliwości rozważania sprawy ewentualnego nakazu w stosunku do osoby innej niż właściciel gruntu. W sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, iż brak jest przesłanek do wydania decyzji pozytywnej z art. 29 p.w., należy wydać decyzję negatywną, a nie umarzać postępowanie. Z przytoczonej normy prawnej i wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych wprost wynika, iż stosownie do art. 29 p.w. należy dążyć do ustalenia przyczyn zmiany stanu wody na gruncie. Nie chodzi tutaj o każdą przyczynę, ale taką, o której mowa w art. 29, a więc ustalenie, czy ktokolwiek zmieniał stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, bądź odprowadzał wody na grunty sąsiednie. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję wówczas, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Celem tego przepisu jest niepogorszenie stanu stosunków wodnych na gruntach. Dokonanie ustalenia, że doszło do zmiany stanu wód gruntowych ze szkodą dla działki sąsiedniej, jak również ustalenia, że do takich zmian nie doszło, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, które winno uwzględniać wymagania art. 7, 77, 78, 79 i 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2010r., sygn.akt II SA/Bd 369/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010r., sygn..akt II SA/Bk 137/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn.akt II SA/Lu 761/09 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). A skoro tak, to nie ma wątpliwości, iż ustalenia poczynione przez organ I instancji w żadnej mierze nie były miarodajne dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji pochopnie stwierdził, iż ma do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, nie wyjaśniając w istocie podstaw swego stanowiska w tym zakresie, z powołaniem odpowiednich przepisów prawa. W żaden sposób nie skonfrontował ustalonego przez siebie stanu sprawy do przywołanych podstaw podjętej decyzji. Jednocześnie wydał rozstrzygnięcie, które nie znajduje odzwierciedlenia w materiale sprawy, do czego był zobowiązany, a co wynika z podstawowych zasad procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W następstwie zasadny jest zarzut organu odwoławczego, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd podziela zastrzeżenia organu odwoławczego co do wykazania zaistnienia przesłanek wynikających z art. 29 p.w. z uwagi na brak wystarczającego ku temu materiału dowodowego. Jak zaznaczyło Kolegium nie wyjaśniono kluczowych kwestii, czy i jakich zmian istotnie dokonał skarżący, czy zmiany te w istocie szkodzą gruntom sąsiednim. Faktycznie również brak jednoznacznego ustalenia, co zostało zasypane - rów, doły, czy przegon, jaki wpływ dla stosunków wodnych zmiany te mogły mieć wpływ, zwłaszcza w kontekście szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Potwierdzeniem braków w stanie faktycznym jest również fakt, iż ugoda, której zawarcie proponował organ I instancji, może zostać sfinalizowana wyłącznie w sytuacji ustalenia, iż zmiany na gruncie są legalne i nie ma negatywnego oddziaływania na grunty sąsiednie, co wynika z art. 30 p.w. Ponadto w tego rodzaju sprawach, gdzie niezbędnym jest jasne i przejrzyste ustalenie stanu faktycznego, dokumentem, które uprościłoby takie ustalenia byłoby opisowe i graficzne odzwierciedlenie stanu faktycznego, którego w sprawie niniejszej organ I instancji nie przygotował. Mając na względzie przepis art. 67 i art. 68 k.p.a. sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, iż sporządzony z oględzin w terenie protokół zawiera szereg braków, które podważają jego moc dowodową. W szczególności z uwagi na fakt, iż nie wynika z niego, kto sporządził dokument, brak wyjaśnienia dlaczego nie został podpisany przez wszystkich obecnych. Protokół nieodpowiadający wymaganiom formalnym art. 68 § 1 k.p.a. nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005r., sygn.akt I SA/Wa 1285/04, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Ustosunkowując się do zarzutów skargi sąd stanął na stanowisku, iż zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w istocie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie zasypania rowu na terenie działek należących do R. B. Jednakże w toku całego postępowania, zgodnie z art. 32 k.p.a., R. B. reprezentowany był przez matkę T. B. Co za tym - powoływanie w odwołaniu argumentacji T. B. jest w istocie powołaniem argumentacji jej mocodawcy. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika nie oznacza, że wynikające dla niej z przepisów prawa materialnego uprawnienia bądź obowiązki dotyczą pełnomocnika. Natomiast skutki czynności prawnej pełnomocnika obejmują nie tylko zmianę stanu prawnego, zamierzoną przez stronę, ale także wszelkie następstwa tej czynności. Oznacza to, iż wskazanie w odwołaniu T. B. i jej stanowiska odpowiada stanowisku R. B. i nie jest stanowiskiem w innej sprawie. Z kolei kwestia osób wymienionych w nagłówku odwołania i zestawienie ich z osobami, które podpisały odwołanie, została należycie wyjaśniona na etapie postępowania odwoławczego, czyniąc dopuszczalnym rozpoznanie środka odwoławczego. Pozostałe zarzuty skargi dotyczą stanu faktycznego sprawy, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dopiero wówczas możliwa będzie konfrontacja tych zarzutów strony skarżącej z ustaleniami organu administracji. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały, ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie zachodzą też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2. p.p.s.a.), ani też kodeksowe lub wynikające z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze skargę, jako bezzasadną, oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2003r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). ar