II SA/Łd 1094/13

Dnia 15 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 roku sprawy ze skargi D. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej D. Ś. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżonym postanowieniem, z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...]w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia [...]nr[...], po rozpatrzeniu wniosku M. L., E. W., A. K., J. M., M. Ś., G. D., M. B., B. S., W. N., M. D, J. D., J. D., K. D., P. T., P. T., J. T., S. K., J. K., E. C., J. C., M. C., P. C., O. C., L. C., M. C., D. C., K. K. i D. Ś., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch turbin wiatrowych o mocy 600 kW każda wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości N. , obrębie geodezyjnym N., na działkach o nr 157 i 158. Na powyższe postanowienie, tożsame co do treści, zażalenia złożyły D. Ś. i E. W., wskazując że nie zgadzają się z tendencyjnym wyborem przepisów, na podstawie których odmówiono zawieszenia postępowania. Powołując się na art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska podkreśliły, że obecnie nie ma w Polsce przepisów określających odległość lokalizacji wiatraków od domów ludzi, nie mniej jednak stanowisko w tej sprawie zajął Departament Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. znak[...], zalecając lokalizowanie elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 2 km od domów ludzi. Wyjaśniły, że protest z dnia 30 czerwca 2013 r., podpisany przez osoby sprzeciwiające się ustawieniu wiatraków w odległości mniejszej niż 3 km jest zatem pełni zasadny i powinien skłonić Wójta Gminy D., by zwrócił się do odpowiedniego organu o rozstrzygnięcie, czy położenie wiatraków w bliskiej odległości od domów nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Zdaniem składających zażalenie, organ winien zwrócić się o opinię do Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia lub innego organu (poza Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym), aby ten określił skutki bliskiego usytuowania od domów spornej inwestycji, jako znacząco oddziałującej na środowisko, a co za tym idzie na ludzi. Wójt winien również zasięgnąć opinii w Ministerstwie Zdrowia lub Ministerstwie Środowiska co do skutków, jakie niosą za sobą wiatraki dla zdrowia ludzi, przebywających w bliskiej odległości, a niedopełnienie tego obowiązku jest naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Konsekwencją powyższego winno być w ocenie żalących się zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia przez inne, wskazane wyżej przykładowo organy. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia[...], nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144, art. 97 § 1 i art. 98 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że z przepisu art. 98 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż uprawnienie do wystąpienia o zawieszenie postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Uprawnienie to nie służy zatem innym stronom, ani też podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. W przedmiotowej sprawie, nie zaistniały zatem ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania. Zdaniem organu, nie zaistniała także żadna z przesłanek zawieszenia wymieniona w art. 97 § 1 pk 1- 3 k.p.a. Konieczność uzyskania opinii Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia lub innego organu, na którą wskazują żalące się, również nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że to przepisy art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.) stanowią jednoznacznie jakie organy są właściwe do opiniowania i dokonywania uzgodnień niezbędnych w toku procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wśród tych organów administracji ustawa nie wymienia Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia lub innego organu, o których wspominały strony w zażaleniach. Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wystąpiła D. Ś. podtrzymując zarzuty podniesione w zażaleniu. Dodała, że wójt gminy jest zobowiązany do tego, by dbać o zdrowie mieszkańców gminy, a tym samym powinien być zainteresowany skutkami oddziaływania wiatraków na całe środowisko wokół nich, w tym ludzi, zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Tymczasem Wójt Gminy D. nie podjął żadnych działań mających na celu wyjaśnienie wątpliwości mieszkańców gminy, dotyczących spornej inwestycji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do merytorycznego rozpoznania zażaleń E. W. i D. Ś. na postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W myśl art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Powyższy przepis przed nowelizacją brzmiał odmiennie: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż nowelizacja tego przepisu miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej. Za koniecznością ograniczenia tego zwrotu wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Nie bez znaczenia na przedstawioną ocenę pozostaje także fakt, iż stosownie do art. 142 k.p.a. strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Powyższa argumentacja znajduje odzwierciedlenie w poglądach zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12 i z dnia 5 września 2013 r., I OSK 1899/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r., IV SA/Po 991/12; w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r., II SA/Gl 1165/12 i w Łodzi z dnia 19 marca 2014 r., II SA/Łd 1172/13 i II SA/Łd 1173/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem skoro postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia, to tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie było uprawnione do jego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ zobowiązany był do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Bowiem stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., II OSK 316/08, LEX nr 526409). W kontrolowanej sprawie zaistniała przedmiotowa niedopuszczalność środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ze względu na charakter stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd nie miał możliwości odniesienia się do zagadnień merytorycznych podnoszonych w skardze. Organ rozpatrując sprawę ponownie, zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie sąd w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postepowania postanowił stosownie do art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku. k.ż.