II SA/Łd 11/25

Dnia 9 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 7 listopada 2024 roku znak: SKO.4120.193-199.24 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 7 listopada 2024 r., znak: SKO.4120.193-199.24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Kolegium) umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem J. K., M. K., M. K.1, A. K., R. S., S. S. i B. S. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Szadek (dalej także: organ I instancji) z dnia 18 września 2024 r., znak: RG.6730.70.2024, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej w zabudowie zagrodowej na części działki nr [...] obręb [...], gm. S.. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 13 czerwca 2024 r. G. S. wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta Szadek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej w zabudowie zagrodowej na części działki nr [...] obręb [...], gm. S.. Decyzją z dnia 18 września 2024 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Od decyzji J. K., M. K., M. K.1, A. K., R. S., S. S. i B. S. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu wskazując, że nie zostali uwzględnieni jako strony w postępowaniu lokalizacyjnym. Domagli się przyznania im powyższego statusu z uwagi na fakt, że inwestor prowadzi obecnie uciążliwą działalność polegającą na hodowli gęsi i kaczek, która ma wpływ na swobodne korzystanie z posiadanych przez nich nieruchomości. W wyniku odwołania organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z dnia 7 listopada 2024 r., którą umorzył postępowanie odwoławcze wszczęta odwołaniem. W uzasadnieniu organ II instancji powołując się na ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) wskazał, że nie zawiera ona unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, co oznacza, że ma tutaj zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami są więc osoby, którym wydana decyzja przyznaje (lub odbiera) jakieś prawa albo nakłada (lub zdejmuje z nich) jakieś obowiązki. W myśl zaś art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zbadanie, czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Przymiot strony w sprawach z zakresu ustalania warunków zabudowy mają zatem podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a także podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, na które rozciąga się oddziaływanie planowanej inwestycji, przy czym chodzi tutaj o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 771/15, publ. LEX nr 2102288). Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym również w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Organ odwoławczy wskazał na postanowienie ww. Sądu z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Łd 709/13 (publ. LEX nr 1424501), w którym stwierdzone zostało jednoznacznie, że "[...] Stronami postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą natomiast zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji" (podobnie NSA - wyrok z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1732/07, publ. LEX nr 515123; postanowienie z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OZ 819/14, publ. LEX nr 1530827; wyrok z dnia 13 lipca 2016 r" sygn. akt II OSK 771/15, publ. LEX nr 2102288; WSA w Gdańsku - wyrok z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 165/16, publ. LEX nr 2141770; WSA we Wrocławiu - wyrok z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 267/17, publ. LEX nr 2760868). Dalej organ odwoławczy stwierdził, że G. S. (dalej także: inwestor) planuje realizację inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej łukowej w zabudowie zagrodowej na części działki nr [...] obręb [...], gm. S.. We wniosku inwestor wskazał, iż oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach terenu inwestycji. Teren objęty inwestycją graniczy z działkami o nr: [...], [...], [...] oraz [...]. Z akt sprawy wynika, że J. K. (właściciel działki nr [...]), M. K. (właściciel działki nr [...]), M. K.1 (współwłaściciel działki nr [...]), A. K. (współwłaścicielka działki nr [...]), R. S. (właściciel działek nr [...] i nr [...]), S. S. (współwłaściciel działki nr [...]) i B. S. (współwłaścicielka działki nr [...]) nie są właścicielami nieruchomości położnych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (jak i w zasięgu jej oddziaływania), nie zaliczają się zatem do kręgu stron postępowania lokalizacyjnego. W ocenie organu II instancji koniecznym było zatem umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem ww. osób. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem inwestycji jest wyłącznie hala namiotowa do celów rolniczych, a nie budynek inwentarski. Zasadnym jest zatem stwierdzenie, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach wyznaczonego obszaru i nie obejmie terenów sąsiednich. Kolegium zwróciło uwagę, że inwestor nie może prowadzić w powyższym obiekcie działalności polegającej na chowie i hodowli zwierząt. Prowadzenie działalności hodowlanej w przedmiotowej hali stanowiłoby naruszenie prawa (samowola budowlana) i skutkowałoby wszczęciem stosownego postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśniono, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia wymaga legalizacji zgodnie z art. 71 a wskazanej ustawy. W skardze złożonej do tutejszego Sądu, R. S. (dalej także: skarżący) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art 28 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, a tym samym nie jest stroną w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w związku z zamiarem budowy hali namiotowej w zabudowie zagrodowej siedliska rolniczego na nieruchomości sąsiedniej, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym pozbawieniem skarżącego jako strony możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego z dnia 7 listopada 2024 r. umarzająca, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) (dalej: k.p.a.), postępowanie odwoławcze zainicjowane m.in. przez skarżącego odwołaniem od decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było wyłącznie rozstrzygnięcie, czy organ odwoławczy podjął właściwą decyzję - umarzając postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, umorzenie postępowania odwoławczego było błędne, a to z powodu błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, mając na względzie oddziaływanie inwestycji na działki sąsiednie (chów i hodowla zwierząt – gęsi i kaczek). W ocenie Sądu twierdzenie to jest jednak nieuzasadnione. Na tle powołanego przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, przy czym sytuacja ta wystąpi m.in. wtedy, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania, tj. niebędący stroną (wyrok NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 50, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), W rozpoznawanej sprawie organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż uznał, że wnoszący odwołanie nie mają przymiotu strony postępowania, albowiem postępowanie nie dotyczy ich indywidulanego interesu prawnego. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Stosownie bowiem do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak interesu prawnego w świetle tego przepisu wyklucza posiadanie statusu strony postępowania, wyjaśnić przy tym należy, czym jest interes prawny. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przypadku oceny interesu prawnego na etapie postępowania odwoławczego ustalenia wymaga, czy zaskarżona decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach danej osoby lub czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki danej osoby. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 982/17, LEX nr 2417389, CBOSA). Konieczność wykazania takiego związku materialnoprawnego jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie, jak i w doktrynie, także w odniesieniu do spraw o ustalenie warunków zabudowy. Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na ich prawa i obowiązki, jako właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Podnosi się w związku z tym, że stronami postępowania w tego rodzaju sprawach, poza wnioskodawcą, są zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz z reguły właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości przylegających do terenu inwestycji (por. P. Daniel, "Wybrane problemy sądowej kontroli decyzji o warunkach zabudowy", Samorząd Terytorialny, 10/2016, s. 16). W kontrolowanej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy, teren objęty inwestycją, która zaplanowana jest na części działki nr [...], graniczy z działkami o nr: [...], [...], [...] oraz [...], natomiast z akt sprawy wynika, że odwołujący się, w tym także skarżący, nie są właścicielami nieruchomości położnych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (przypadają im działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], [..]). Co więcej, nieruchomości te nie znajdują się także w zasięgu oddziaływania inwestycji, jak słusznie stwierdził bowiem organ odwoławczy, przedmiotem inwestycji jest wyłącznie hala namiotowa do celów rolniczych (według wniosku: uzupełnienie zabudowy zagrodowej), a nie budynek inwentarski, której zakres oddziaływania zamyka się w granicach inwestycji. Z uwagi na obawy zgłaszane przez skarżącego, należy jedynie wskazać, za organem II instancji, iż na podstawie wydanej przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji, inwestor nie może samowolnie zmieniać sposobu jej zagospodarowania, a okoliczności te mogą być weryfikowane następczo przez odpowiednie organy nadzoru budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331, CBOSA). Ze względu na brak podstaw do uwzględnienia skargi oraz przytoczone wyżej okoliczności, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na zakończenie wypada wyjaśnić, że Sąd nie rozpoznał wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji I instancji, mając na uwadze zasadę szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej oraz fakt, że termin wyznaczonego posiedzenia nie był odległy (niespełna 2 miesiące od uzupełnienia braków formalnych skargi, która wpłynęła do Sądu), a rozpoznanie wniosku przyczyniłoby się niewątpliwie do późniejszego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ubocznie wypada zauważyć, że w odniesieniu do żądania strony skarżącej w zakresie wstrzymania decyzji organu I instancji, w ocenie Sądu, pomiędzy zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, a decyzją organu I instancji, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Decyzja o umorzeniu administracyjnego postępowania odwoławczego bowiem jest rozstrzygnięciem sprawy o charakterze niemerytorycznym, gdyż organ odwoławczy nie formułuje żadnego prawa, ani obowiązku. Jest to więc wyłącznie rozstrzygnięcie natury procesowej, które podległoby w następstwie uzyskania przymiotu ostateczności, wykonalności. W konsekwencji powyższego skoro decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie wywołuje konsekwencji materialnoprawnych, nie może podlegać ona wstrzymaniu wykonania, jak i nie może podlegać w związku z tym wstrzymaniu decyzja merytoryczna. Nie jest bowiem skuteczne odwołanie we wniosku przez stronę skarżącą do skutków decyzji ustalającej, która aktualnie nie jest przedmiotem oceny w związku z jej skargą na decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z tej przyczyny, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W kontekście powyższym należy również przywołać uchwałę NSA z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 (uchwała NSA z 13 listopada 2023 r., II GPS 2/22, ONSAiWSA 2024, nr 1, poz. 3), w której przyjęto, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na postanowienia: o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania – nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu uchwały wskazano zaś, że brak jest tożsamości pomiędzy sprawą ze skargi na wymienione postanowienia o charakterze procesowym, a decyzją organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą. Po podjęciu powyższej uchwały w orzecznictwie przyjmuje się zaś jednolicie, że w ramach postępowania ze skargi na decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z 10 kwietnia 2024 r., II OZ 188/24, LEX nr 3830794, CBOSA). Z tych wszystkich przyczyn, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. ds