II SA/Łd 1104/12

Dnia 15 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. W. i J. W. na czynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącym A. W. i J. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego w dniu 31 grudnia 2012 i zaewidencjonowaną pod poz. [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania S. M., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydania kopii: protokołów kontroli przeprowadzonych przez organ w toku postępowania administracyjnego na posesji przy ul. A 13 w B., dokumentów i materiałów zgromadzonych przez organ w sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 28 sierpnia 2012 r. S. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie informacji o znakach prowadzonych w przedmiocie jego wniosku spraw i ich stanie (doręczenie kopii decyzji kończących lub kopii dokumentów, potwierdzających ostatnie czynności jakie podjął organ); wydanie kopii protokołów kontrolnych, sporządzonych przez organ w ramach prowadzonych postępowań; wydanie kopii dokumentów takich jak pozwolenia, zgłoszenia, projekty (jeżeli inwestor je przedłożył), na poświadczenie, że zgłoszone we wniosku samowole były realizowane zgodnie z prawem. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił S. M. udostępnienia informacji publicznej. Wspomniana decyzja została doręczona do wiadomości A. i J. W.. Od powyższej decyzji odwołał się S. M., który wskazał, że organ I instancji wadliwie przyjął, że część z żądanych do udostępnienia informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa", uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia [...]WINB przytoczył brzmienie art. 1 ust. 1 , art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, wywodząc, iż zakres informacji, których udostępnienia przez PINB zażądał S. M. mieści się w definicji informacji publicznej w rozumieniu przywołanej ustawy. Jednakże przyczyną odmowy ich udostępnienia było stwierdzenie przez organ I instancji, że informacje te podlegają ochronie i z tego względu nieuprawnione było uwzględnienie żądania odwołującego. Zdaniem organu II instancji stwierdzenie, że udostępnienie danej informacji publicznej podlega ograniczeniu nie oznacza jednak, że organ obligatoryjnie odmawia jej udostępnienia, lecz winien rozważyć, czy nie zachodzi możliwość poddania części danych zawartych w dokumencie urzędowym anonimizacji, a następnie - udostępnić dokument pozbawiony informacji, które podlegają ochronie. W ocenie WINB, organ I instancji odstąpił od przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, a tym samym przedwcześnie odmówił udostępnienia żądanych informacji. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że udostępnienie informacji publicznej nie odbywa się w formie decyzji, lecz zwykłej czynności technicznej, tj. udzieleniu informacji publicznej w formie, w której tego zażądał wnioskodawca (tj. np. pisemnie, ustnie, faxem. mailem). Wskazanie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znaków spraw prowadzonych przez organ I instancji, które zostały wszczęte w wyniku rozpoznania - w trybie art. 233 k.p.a. - skargi S. M. z dnia 29 lipca 2011 r., należało uznać za wadliwe. Organ I instancji winien był - zgodnie z obraną przez wnioskodawcę formą - powiadomić go, jakie sprawy i w jakim przedmiocie prowadzi oraz wskazać na jakim są one etapie. Z kolei ten zakres informacji, której udostępnienia organ I instancji odmówił winien być zawarty w decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Jeżeli natomiast organ I instancji nie dysponuje informacjami, których udostępnienia się żąda, winien o tym fakcie poinformować wnioskodawcę. W ocenie WINB, nie ulega wątpliwości, że dane, których udostępnienia żąda S. M. mogą zawierać informacje, które dotyczą sfery prywatnej właścicieli nieruchomości położonej w B. przy ul. A 13, a zatem ich część nie będzie podlegała udostępnieniu, jednakże nie ma podstaw do odmowy udostępnienia dokumentów urzędowych po ich odpowiedniej anonimizacji. Dodatkowo organ II instancji argumentował, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie jedynie do decyzji o których mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Nie można zatem traktować przepisu art. 73 k.p.a., jako lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Takie twierdzenie stanowiłoby wypaczenie celu, jakiemu ma służyć procedura udostępniania informacji publicznej uregulowana we wskazanej powyżej ustawie. Ustawodawca sam określił, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a ponadto, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Na marginesie WINB zauważył, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest tylko i wyłącznie wnioskodawca, nie ma zatem podstaw, aby odpis pisma, w którym udzielone zostały informacje publiczne lub jednej z decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy, doręczać innym osobom. Sam fakt podania w rozdzielniku zaskarżonej decyzji organu I instancji nazwisk i adresów innych osób, którym doręczono do wiadomości inkryminowaną decyzję nie stanowi wywiązania się z obowiązku określonego w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy. Jednocześnie pismem z dnia 24 września 2012 r. organ odwoławczy poinformował A. W. i J. W. o nieuznaniu za strony przedmiotowego postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. W. i J. W. nie zgodzili się ze stanowiskiem organu o braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej S. M.. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego - art. 26 ust 1 pkt. 3 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez ewentualne udostępnienie dokumentów dotyczących ich własności oraz życia rodzinnego, osobie, która nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy posesji będącej ich własnością oraz art. 28 k.p.a., poprzez nieuznanie skarżących za strony tego postępowania pomimo, iż dotyczy ono udzielenia informacji o majątku oraz życiu rodzinnym skarżących. Ochrona tych wartości mieści się w pojęciu interesu prawnego, który winien przesądzić o statusie strony w tym postępowaniu. Dodatkowo skarżący podnieśli, że ustawa o dostępie do informacji publicznej doznaje ograniczeń, gdyż przepisy k.p.a. wyraźnie wskazują kto ma dostęp do dokumentów zgromadzonych w sprawie administracyjnej. Ustawodawca wprowadzając ustawę o dostępie do informacji publicznej wskazał, iż jej celem jest kontrola przez obywateli działalności organów, a nie kontrola obywateli przez obywateli. Twierdzenie, jakoby S. M. wyjaśnił, że pozyskanie żądanych informacji nie jest związane z chęcią posiadania danych o prywatnej sferze życia stron postępowania prowadzonego przed organem I instancji, lecz o prowadzonej przez organ stopnia powiatowego działalności, nie ma potwierdzenia w stanie faktycznym. To właśnie z wniosku S. M. z dnia 29 lipca 2011 r. PINB wszczął i prowadzi postępowania administracyjne w przedmiocie legalności wskazanych w doniesieniu zabudowań znajdujących się na nieruchomości skarżących. Podsumowując, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania oraz ewentualnego zastępstwa procesowego. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na brak legitymacji skargowej A. i J. W. w rozumieniu art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. bądź ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia S. M. informacji publicznej. Przepis art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który przyznawał interes prawny podmiotowi, którego dotyczyło wyłączenie informacji publicznej oraz umożliwiał przystąpienie w charakterze interwenienta ubocznego po stronie pozwanej został bowiem uchylony. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. stawili się skarżący, którzy poparli skargę oraz uczestnik postępowania – S. M., który wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], uchylająca decyzję organu I instancji o odmowie udostępnienia S. M. informacji publicznej, która została zaskarżona przez A. W. i J. W., a więc podmioty, które nie wnioskowały o udzielenie informacji publicznej. Należało zatem rozważyć, czy wniesienie skargi przez takie podmioty było dopuszczalne. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter materialny, z wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została na przesłankach formalnych (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 5/07, Legalis, postanowienie NSA z 24 czerwca 2008 r., I OZ 451/08, Legalis). (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122-123). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś, tamże), co jednakże nie wyczerpuje treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi (A. Kabat, komentarz do art. 50 p.p.s.a., źródło: Lex). Innymi słowy, mieć interes prawny oznacza wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki. Zdaniem Sądu po stronie skarżących A. W. i J. W. nie można dopatrzeć się istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Z powyższego wynika, że stroną postępowania o dostępie do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca. Takie założenie jest konsekwencją specyfiki tego postępowania, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane obywatelowi konstytucyjnie przysługujące mu prawo do uzyskania informacji publicznej. W tym miejscu wskazać należy, iż prawo do informacji jest jednym z podstawowych uprawnień człowieka, zagwarantowanych konstytucyjnie. To w art. 61 Konstytucji RP został określony podmiotowy i przedmiotowy zakres obywatelskiego prawa do uzyskiwania informacji. Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP, a także w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Konsekwentnie uznać więc należy, iż skoro obowiązek udzielenia informacji publicznej powstaje w związku z wnioskiem konkretnej osoby, która w ten sposób realizuje zagwarantowane jej konstytucyjnie prawo do informacji, to tylko ta osoba ma przymiot strony tego postępowania. W rozpatrywanym przypadku wniosek o udzielenie informacji publicznej złożył S. M., tak więc tylko on był legitymowany do skorzystania z prawa do poddania kontroli sądu administracyjnego sposobu rozpatrzenia jego wniosku przez organ administracji. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej wszczętych na wniosek nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a., przy czym zważyć należy, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie dostępu do informacji publicznej przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie jedynie w wąskim zakresie. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Oznacza to, że przepisy Kodeksu nie znajdują zastosowania do całości postępowania z wniosku o udostępnienie do informacji publicznej, a jedynie w zakresie decyzji wydanej w tym postępowaniu. W konsekwencji - nie można uznać, by ktokolwiek, poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję. Tożsame stanowisko w tej kwestii zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1860/12, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniach z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 133/12 i z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1117/12 – dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odrzucenie skargi jest dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji (por. postanowienia NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., II FSK 1337/06 - Lex nr 384145, z dnia 5 października 2011 r. II OSK 1915/11- dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy, iż brak legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., po stronie skarżących w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest ewidentny, Sąd uznał, że skargę A. W. i J. W. należało odrzucić, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odrzucenie skargi czyni bezprzedmiotowym merytoryczną ocenę trafności zaskarżonej decyzji. Na marginesie powyższych uwag podnieść należy, że sam fakt doręczenia skarżącym decyzji organu I instancji pozostaje bez znaczenia dla oceny, że skarżący nie legitymują się w omawianym przypadku interesem prawnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia na mocy art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a. a.bł.