II SA/Łd 111/09

Dnia 7 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Referent – stażysta Szymon Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...] i decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]; 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie umorzenia należności w postaci zaliczki alimentacyjnej oraz rozłożeniu na 6 rat kwoty zaległości. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] orzekł o zwrocie przez T. C. nienależnie pobranych świadczeń w postaci zaliczki alimentacyjnej za okres od dnia 1 października 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku w kwocie 330 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 83,50 zł oraz za okres od dnia 1 września 2006 roku do dnia 31 stycznia 2007 roku w kwocie 150 zł wraz z odsetkami ustawowymi w kwocie 26,13 zł, co łącznie stanowi kwocie 589,63 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę zobowiązana jest do jej zwrotu (art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), a nienależnie pobrane świadczenie to m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 w/w ustawy). Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku (Nr [...]) T. C. została wypłacona zaliczka alimentacyjna na dziecko – J. C. za okres od dnia 1 września 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku w wysokości 200 zł miesięcznie. Natomiast, na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku (Nr [...]) T. C. została wypłacona zaliczka alimentacyjna na dziecko – J. C. za okres od dnia 1 września 2006 roku do dnia 31 sierpnia 2007 roku w wysokości 200 zł miesięcznie. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika natomiast, że wnioskodawczyni – T. C. osiągnęła dochody z tytułu zatrudnienia. Podobnie syn wnioskodawczyni – K. C., podjął pracę i uzyskiwał z tego tytułu wynagrodzenie. Tymczasem zaliczka alimentacyjna przysługuje jeżeli miesięczny dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł miesięcznie. W przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza miesięcznie kwoty 291,50 zł (tj. 50% z kwoty 583 zł), a do zaliczki w rodzinie uprawniona jest jedna lub dwie osoby, zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż 300 zł dla osoby uprawnionej. W wyniku przeprowadzenia ponownej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów organ ustalił, że w okresie zasiłkowym 2005/2006 miesięczny dochód netto na członka rodziny z uwzględnieniem dochodu osiągniętego przez K. C. wyniósł 334,25 zł i przekroczył kwotę 291,50 zł. Podobnie, w okresie zasiłkowym 2006/2007 dochód ten wyniósł 470,05 zł, czyli również przekroczył kwotę 291,50 zł uprawniającą do zaliczki w podwyższonej kwocie. Na tej podstawie organ ocenił, że zaliczka alimentacyjna w okresie od dnia 1 października 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku oraz w okresie od dnia 1 września 2006 roku do dnia 31 stycznia 2007 roku została nienależnie pobrana w łącznej kwocie 480 zł, zatem T. C. jest zobowiązana do jej zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W dniu 25 czerwca 2008 roku T. C. złożyła wniosek o rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Natomiast w dniu 7 lipca 2008 roku wniosła o umorzenie powyższej kwoty. Po rozpatrzeniu powyższych wniosków, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku orzekł o odmowie umorzenia należności oraz orzekł o rozłożeniu na 6 rat kwoty nienależnie pobranej zaliczki w Łącznej kwocie 589,63 zł w ten sposób, że 5 rat w wysokości po 100 zł i 1 rata w kwocie 89,63 zł płatne do dnia 20 – tego każdego miesiąca w okresie od września 2008 roku do lutego 2009 roku. Nadto organ orzekł, że brak wpłat w określonym terminie w pełnej kwocie spowoduje, że pozostała kwota należności stanie się natychmiast wymagalna i sprawa zostanie przekazana na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m. in. przepisy art. 15, art. 16 i art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, może rozłożyć na raty należności z tego tytułu, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną (art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W toku postępowania organ ustalił, że T. C. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i uzyskuje miesięczny dochód w postaci świadczenia rehabilitacyjnego w kwocie 708 zł, jest osobą bezrobotną. Zastosowanie ulgi w spłacie w postaci umorzenia należności jest wyjątkiem od zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Bezsprzecznie strona zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Strona była w toku postępowania w sprawie przyznania świadczenia pouczona o konieczności zgłaszania zmiany sytuacji finansowej rodziny. Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które w razie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki zagrożą egzystencji rodziny strony. Uwzględniając możliwość rozłożenia na raty kwoty należności organ ocenił, że zwrot nienależnie pobranej zaliczki nie zagrozi egzystencji strony. Uwzględniając sytuację materialną, możliwości płatnicze strony i zobowiązanie strony do dobrowolnej spłaty należności, organ uznał, że zachodzą w sprawie okoliczności uzasadniające rozłożenie należności na raty. W odwołaniu od powyższej decyzji T. C. wniosła o jej uchylenie wskazując na naruszenie prawa materialnego, czyli art. 3 pkt 2 i pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że dochód jej syna wlicza się do dochodu rodziny. Strona zarzuciła również naruszenie prawa procesowego – art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ nie uwzględnił słusznego interesu strony i uznał, że nie zachodzą w sprawie okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi w postaci umorzenia. W motywach odwołania strona podniosła, że zaliczka alimentacyjna nie powinna być uznana za nienależnie pobraną, gdyż dochód jej syna nie powinien być uwzględniony w ogólnym dochodzie rodziny, bowiem nie pozostaje on z odwołującą się we wspólnym gospodarstwie domowym, jest jedynie zameldowany w jej miejscu zamieszkania. Nadto, zdaniem odwołującej się, w sprawie zachodziły podstawy do zastosowanie ulgi w postaci umorzenia zaległości, bowiem spłata już pierwszej raty w kwocie 100 zł okazała się dla niej zbyt dużym obciążeniem. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, zakupem leków, żywności, a w okresie zimowym także opału przekraczają jej miesięczny dochód. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, mocą decyzji z dnia [...] roku, utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że przedmiotem postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranej zaliczki jest przede wszystkim ustalenie czy po stronie T. C. występuje przypadek szczególnie uzasadnionych okoliczności odnoszących się do jej sytuacji dochodowej. Tym niemniej, w ocenie organu odwoławczego, obecna sytuacja dochodowa i rodzinna strony nie stanowi okoliczności przemawiającej za umorzeniem zaległości. Nienależne pobranie zaliczki nastąpiło w wyniku niedopełnienia przez stronę obowiązku poinformowania organu o zmianie sytuacji finansowej. W odniesieniu do zarzutu odwołania odnoszącego się do nieuzasadnionego uwzględnienia w dochodzie rodziny, dochodu jej syna, organ wyjaśnił, że strona we wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej wskazywała syna jako członka rodziny. Organ uwzględnił zatem wysokość jego dochodu w ogólnym dochodzie rodziny. Z akt administracyjnych nie wynika, by strona korygowała wniosek w tym zakresie lub by zgłaszała, że nastąpiła zmiana ilości osób w jej gospodarstwie domowym. Taki argument został podniesiony dopiero w odwołaniu, a nadto, jak wskazał organ, zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują, aby ta okoliczność mogła odnosić się także do okresu, którego dotyczą decyzje ustalające prawo do zaliczki alimentacyjnej. Reasumując organ wyjaśnił, że jedynym argumentem przemawiającym za umorzeniem kwoty nienależnie pobranej zaliczki jest możliwość zagrożenia egzystencji strony. Tym niemniej należność do zwrotu została rozłożona na raty, a strona nie jest pobawiona możliwości spłaty należności. W skardze do sądu administracyjnego T. C. wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 3 pkt 2 i pkt 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dochód syna, który nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, wlicza się do dochodu rodziny. Strona wskazała także na naruszenie prawa procesowego – art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ nie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z przyznaniem zaliczki, a zwłaszcza poprzez niedokładne wyjaśnienie stronie, iż do członków rodziny winny zaliczone być jedynie osoby, które pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym. W motywach skargi strona podniosła zarzuty analogiczne do wskazanych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, iż na mocy art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.), z dniem 1 października 2008 roku, utraciła moc prawną ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Tym niemniej, na mocy art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 roku, sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie tej ustawy (czyli od dnia 1 października 2008 roku), podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Z racji tego, że stan faktyczny zaistniały w sprawie dotyczy prawa do zaliczki alimentacyjnej za okres od 2005 do 2007 roku, do sprawy będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Przepisy te będą również miały zastosowanie do kwestii zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku oraz decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, naruszają przepisy prawa w stopniu określonym w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności zauważyć należy, iż rozstrzygnięcia te były skierowane do osoby nie będącej stroną niniejszego postępowania, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności. Prowadząc postępowanie administracyjne organy dopuściły się wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksie postępowania administracyjnego. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w tym przepisie, przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzi wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Innymi słowy, przepis ten obejmuje takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego decyzja nie powinna dotyczyć (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 roku, sygn. akt II GSK 400/06, Lex Nr 351135, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 roku, sygn. akt VI SA/Wa 17/07, Lex Nr 355091). Istotne przy tym jest, iż już sam fakt niebrania udziału przez stronę bez jej winy w postępowaniu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Bez znaczenia jest, czy nieuczestnictwo strony miało wpływ na treść decyzji oraz czy brak udziału spowodował szkodę dla strony (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1149/97, Lex Nr 47807). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Osobą uprawnioną, w myśl art. 2 pkt 1 powołanej ustawy, jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna pod warunkiem zaistnienia określonych przesłanek.. Ustalenie prawa do zaliczki następuje na wniosek osoby uprawnionej do zaliczki, jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, T. C., wystąpiła o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na córkę J. C., czyli osobę uprawnioną do świadczenia, jako jej pełnomocnik. W chwili wydawania decyzji z dnia [...] roku o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń J. C. była osobą pełnoletnią, a jej matka T. C. była jej pełnomocnikiem. Z załączonego do akt administracyjnych aktu urodzenia J. C. wynika, że urodziła się ona w roku 1984. Do akt administracyjnych dołączono także pełnomocnictwo. W tej sytuacji J. C. winna być adresatem wydawanych w sprawie decyzji, gdyż z chwilą ukończenia 18 roku życia uzyskała pełną zdolność do czynności prawnych. Kierowanie przez organy administracji decyzji do T. C., jako osoby nie posiadającej przymiotu strony, było zatem nieprawidłowe i musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tychże decyzji. Oceny tej nie zmienia także udzielone w toku postępowania pełnomocnictwo przez J. C. matce – T. C. W stanie faktycznym sprawy udzielenie pełnomocnictwa winno skutkować tym, że decyzje, jak i wszelką korespondencję w toku postępowania należało doręczać pełnomocnikowi. Pełnomocnik mógł też występować w postępowaniu w imieniu mocodawcy, w tym składać prawnie wiążące oświadczenia w imieniu mocodawcy w granicach upoważnienia. Tym niemniej adresatem decyzji winna być J. C. Z tych powodów Sąd stwierdził nieważność decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń w postaci zaliczki alimentacyjnej. Przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, statuuje bowiem zasadę, iż sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi w zakresie zaskarżenia określonym przez organ. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści tego przepisu wynika zatem, że sąd administracyjny ma obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, w razie stwierdzenia, że akt prawny lub czynność organu są niezgodne z prawem. Nadto, sąd administracyjny z urzędu winien rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Sformułowanie w tym przepisie "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczone do trybu zwyczajnego (toczące się przed organem II, jak i I instancji), jak i postępowania nadzwyczajne (w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, a także w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji). Poglądy powyższe potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z dnia 6 lutego 2007 roku, I GSK 632/06, Lex Nr 329055; z dnia 11 stycznia 2007 roku, I OSK 275/06, Lex Nr 293171; z dnia 6 grudnia 2006 roku, I GSK 124/06, Lex Nr 301685; z dnia 15 listopada 2006 roku, II OSK 1353/05, Lex Nr 321519; z dnia 22 lutego 2006 roku, I FSK 614/05, Lex Nr 250265 i inne). Konkludując Sąd, na podstawie art. 145 § 2 w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i wcześniejszej ostatecznej decyzji z dnia [...] roku. Na marginesie omówionego naruszenia wskazać należy, iż warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie to zostało przyznane. Dopóki decyzja ta nie jest ostateczna, brak jest podstaw do przyjęcia, że pobrane świadczenie na podstawie decyzji przyznającej to świadczenie, jest świadczeniem nienależnie pobranym. Zaprezentowany pogląd potwierdza orzecznictwo (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 roku, I SA/Wa 1815/06, Lex Nr 319899 i z dnia 6 grudnia 2005 roku, I SA/Wa 331/05, Lex Nr 187405). W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku orzekł o konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w postaci zaliczki alimentacyjnej za wskazane okresy. Tym niemniej z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika, by organ uchylił lub zmienił decyzje przyznające zaliczkę alimentacyjną, w odpowiednim trybie. Tym samym Sąd uznał, że organy w toku postępowania naruszyły również przepis art. 16 § 1 zd. II Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten bowiem stanowi, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. W świetle powyższych wywodów, analiza zarzutów podnoszonych w skardze stała się zbędna, albowiem kontrola zgodności z prawem decyzji nie może być przeprowadzana dowolnie, lecz musi odbywać się w określonej kolejności. Zaistnienie określonego typu wad kwalifikowanych jako naruszenie przepisów postępowania, wyklucza potrzebę rozpatrywania sprawy pod względem materialnym. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione uwagi Sądu i w sposób prawidłowy przeprowadzą postępowanie administracyjne. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 2 w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w punkcie drugim wyroku orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.