II SA/Łd 1113/14

Dnia 24 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 roku sprawy ze skargi W. M.-K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych wraz ze zjazdami, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A i B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podkreśliło, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. W ocenie organu II instancji, za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Kolegium zauważyło także, że taki był cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono również do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. nr 34, poz. 173). Zdaniem organu odwoławczego nie bez znaczenia dla przedstawionej oceny pozostaje fakt, iż stosownie do art. 142 k.p.a., strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła W. M.-K., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 101 § 3 k.p.a. wskutek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a także art. 124 § 2 k.p.a. wskutek braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do meritum wniosku o zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powołując się na stanowisko doktryny oraz sądów administracyjnych podniosła, że w sprawie zawieszenia postępowania wydawane jest postanowienie, na które służy zażalenie. W ocenie skarżącej przysługuje ono w stosunku do każdego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania i jest niezależne od sposobu i fazy rozstrzygania. Z przepisu art. 101 § 3 k.p.a nie wynika, by ustawodawca ograniczył prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to w cytowanym przepisie. Skoro w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń, co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom przysługuje zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Wynika to także z art. 141 § 1 k.p.a. Nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. pozostawia bez zmian określenie granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania i nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Kwestia zakresu art. 101 § 3 k.p.a. w aktualnym brzmieniu, jakkolwiek wywoływała kontrowersje, rodzące rozbieżności w orzecznictwie, obecnie jest jednolicie rozstrzygana, a stanowisko zajmowane w judykaturze, w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu jest prawidłowe i zgodne z aksjologią Konstytucji. W szczególności nie może być mowy o jakimkolwiek ograniczeniu w dostępie stron do poddania orzeczenia w przedmiocie odmowy zawieszenia kontroli instancyjnej i sądowej, albowiem zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienia, na które nie służy odrębne zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Sąd podziela zatem argumentację przyjmowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, prowadzącą do wniosku, że po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), zażalenie przysługuje jedynie na postanowienia tamujące bieg postępowania administracyjnego, a zatem na postanowienie o zawieszeniu i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Argumentację w spornej kwestii w pełnym zakresie prezentują w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2296/12, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2507/12, z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2825/12 i z 9 lipca 2014 r., sygn. II OSK 210/13 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed wspomnianą wyżej nowelizacją przepis ten przewidywał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania". Wprowadzona zmiana miała na celu, na co trafnie wskazano w motywach zaskarżonego postanowienia, ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stanowisko takie uzasadniają także względy celowościowe i systemowe. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego rozwiązania poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Należy zwrócić przy tym uwagę, że ustawą nowelizującą art. 101 § 3 k.p.a., wprowadzono m.in. do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ten stan prawny daje podstawy do przyjęcia, że ustawodawca celowo zdecydował o wyłączeniu możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno przyjmować, aby ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy sankcjonujące przewlekły sposób postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Jak wyżej zaznaczono, strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ze względu na przewidzianą w art. 142 k.p.a. możliwość jego kwestionowania w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie ukształtowanie zakresu rozstrzygnięć w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, na które przysługuje środek zaskarżenia jest przy tym spójne z regulacjami dotyczącymi innych procedur. Analogiczne rozwiązanie zawiera przepis art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009/2/22; z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz. U z 2014r., poz. 101). Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W konsekwencji prawidłowe i zgodne z art. 101 § 3 k.p.a. jest stanowisko Kolegium, że nie jest dopuszczalne zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, co z kolei uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. LS