II SA/Łd 1124/12

Dnia 30 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant pomocnik sekretarza sądowego Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art.23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz. U z 2009r., nr 1 poz.7 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], którą E. G.: - odmówiono umorzenia kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2007r. oraz umorzenia ustawowych odsetek, naliczonych od kwoty głównej zadłużenia z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za wskazany okres oraz - orzeczono o rozłożeniu na 49 rat spłatę kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za wymieniony okres, w wysokości 4.080 złotych wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości 3.192,22 złotych oraz kosztami dochodzenia należności w wysokości 8,80 złotych, co łącznie stanowi kwotę 7.281,02 złotych, w następujący sposób: 48 rat w wysokości po 150 złotych miesięcznie, a ostatnia rata w wysokości 81,02 złotych, którą należy powiększyć o ustawowe odsetki doliczone do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż od wskazanej decyzji Prezydent Miasta Ł. z dnia [...] odwołała się E. G., podkreślając, iż S. G., ojciec jej dziecka - K. G. nie interesował się nim, zaś w 2008r. złożył w sądzie wniosek o wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego. O zapadłym przed sądem orzeczeniu strona dowiedziała się dopiero wtedy, gdy otrzymała decyzję o zwrocie pobranej zaliczki. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że w dniu 18 czerwca 2012r. E. G. wniosła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia bądź rozłożenia go na raty. Z całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż wnioskodawczyni mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z wnukami: W. G. i O. G., dla których stanowi rodzinę zastępczą, a źródłem utrzymania rodziny jest: wynagrodzenie strony z tytułu zatrudnienia w wysokości 1.641 złotych miesięcznie (z tejże kwoty wnioskodawczyni otrzymuje tylko kwotę 1.150 złotych miesięcznie ponieważ jej pensja jest obciążona zajęciem komorniczym w wysokości 500 zł miesięcznie). Nadto, zgodnie z decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...], nr [...] przyznano stronie świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania wnuczki W. G. na okres od dnia 1 stycznia 2012r. do dnia 30 września 2020r. w wysokości 660 złotych miesięcznie oraz na okres od dnia 1 października 2020r. do dnia 9 października 2020r. w wysokości 191,61 złotych. Poza tym decyzją MOPS w Ł. z dnia [...], nr [...] przyznano stronie świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania wnuka O. G. na okres od dnia 1 stycznia 2012r. do dnia 30 listopada 2021r. w wysokości 660 złotych miesięcznie oraz na okres od dnia 1 grudnia 2021r. do dnia 26 grudnia 2021r. w wysokości 553,55 złotych. Organ zauważył ponadto, że wydatki wnioskodawczyni stanowią zakup leków około 150 złotych miesięcznie oraz wynajem i utrzymanie zajmowanego przez wnioskodawczynię mieszkania w kwocie ok. 1 405 złotych. Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie mają następujące okoliczności: - przyczyny powstania przedmiotowych należności nie miały charakteru wyjątkowego. Powstały bowiem z uwagi na fakt, iż wyrokiem Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. z dnia 9 października 2008r., w sprawie o sygn. akt [...] wygaszony został obowiązek alimentacyjny S. G. wobec syna K. G. z dniem 1 lipca 2005r. W związku z brakiem obowiązku alimentacyjnego od tej daty brak jest podstaw do wypłaty zaliczki alimentacyjnej. Zatem wypłaconą wnioskodawczyni zaliczkę alimentacyjną na dziecko K. G. za okres od 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2007r. uznano za nienależnie pobraną, bowiem przepisy wykluczają możliwość pobierania w/w zaliczki we wskazany przypadku; - żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie powinno być traktowane jako kara czy dodatkowa uciążliwość, ale jako zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu wnioskodawczyni, w wyniku niedopełnienia przez stronę obowiązku, nałożonego przez ustawodawcę na osoby pobierające świadczenia; - organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 czerwca 2012r. "o umorzenie w całości lub w części, a w przypadku odmowy umorzenia o rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych" wprawdzie odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, ale zgodnie z wnioskiem strony zastosował ulgę w postaci rozłożenia wnioskodawczyni nienależnie pobranego świadczenia na 49 rat, uznając, iż jednorazowa wpłata przekracza możliwości finansowe strony, zaś raty w wysokości 150 złotych miesięcznie i ostatnia w kwocie 81,02 złotych umożliwią wnioskodawczyni spłatę należności; Zdaniem Kolegium, decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego i jest odstępstwem od ogólnej zasady, że nienależnie pobrane świadczenie należy zwrócić. Tym samym umorzenie takich świadczeń dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, dotyczące sytuacji rodziny. Przy czym pod pojęciem - sytuacji rodziny - należy rozumieć sytuację finansową rodziny, w tym możliwości zarobkowe jej członków, skoro rozważeniu podlega umorzenie świadczeń pieniężnych. W związku z tym należy oceniać obiektywną możliwość spłaty zadłużenia, uwzględniając przy tym okoliczności jego powstania, a także biorąc pod uwagę zdarzenia zaistniałe po ustaleniu nienależności pobierania świadczeń, które z przyczyn niezależnych od świadczeniobiorcy uniemożliwiałyby mu zwrócenie długu. Powyższą decyzję E. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podniosła, iż zaliczka alimentacyjna została faktycznie przeznaczona na potrzeby jej syna K. O wygaśnięciu obowiązku alimentacyjnego ojca dziecka dowiedziała się dopiero w toku postępowania o zwrot nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013r. skarżąca podniosła, iż nie posiada środków na spłatę obciążającego ją zadłużenia. Aktualnie nie pracuje, ubiegając się o rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Powtórzyła, iż w postępowaniu o wygaszenie obowiązku alimentacyjnego nie brała udziału, bowiem jej syn, poczynając od 2003r. jest osobą pełnoletnią. Wskazała także, iż zaliczka alimentacyjna została zużyta na potrzeby rodziny (wówczas zamieszkiwała wraz z pełnoletnim synem i wnukami). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ł. naruszają przepisy prawa, w stopniu skutkującym ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił w niniejszej sprawie przepis art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W świetle utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten został prawidłowo zastosowany do stanu faktycznego sprzed daty wejścia w życie wspomnianej ustawy tj. sprzed dnia 1 października 2008 r. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., sygn.akt I OW 138/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn.ak I OSK 31/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście też, prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 28 lipca 2010r., wydany w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 1098/09, jako odnoszący się do innego stanu prawnego (oddalono skargę na decyzję o odmowie umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, wydaną na podstawie art.16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej -Dz.U. nr 86, poz.732 ze zm.) nie pozostaje w niniejszej sprawie wiążący w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów daje organowi możliwość, a nie obowiązek wydania pozytywnej decyzji o umorzeniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, pod warunkiem że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Decyzja w tym przedmiocie oparta jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że kontrola Sądu ogranicza się do oceny, czy wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 23 ust.8 organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego w kontekście przesłanek art. 7 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Kolegium, podobnie jak i organ I instancji w sposób nienależyty i niedostateczny wyjaśniły podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, wykraczając tym samym poza wskazane wyżej granice uznania administracyjnego. W motywach zaskarżonej decyzji organ orzekający skupił się w zasadzie na rozważaniach, dotyczących sytuacji finansowej strony, pomijając trudną sytuację zdrowotną skarżącej, fakt, iż obecnie stanowi ona rodzinę zastępczą dla dwojga wnucząt oraz okoliczność, iż zmuszona jest wynajmować mieszkanie z uwagi na opuszczenie mieszkania syna - K. G., którego dotyczyła przyznana zaliczka alimentacyjna. W orzecznictwie ugruntowany jest zaś pogląd, iż rozpatrując wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji winny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". W ocenie Sądu, owe szczególnie uzasadnione okoliczności w niniejszej sprawie stanowią również te, które odnoszą się do samego faktu przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej, następnie zaś uznania jej za nienależnie pobraną. Jakkolwiek bowiem w obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje w tym przedmiocie, których kwestionowanie w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe, nie sposób nie zauważyć, iż K. G. poczynając od 2003r. jest osobą pełnoletnią. W świetle regulacji, zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, on też (nie zaś skarżąca) pozostawał osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego. Jemu też (nie skarżącej) zaliczka ta przysługiwała (art. 7 ust. 1 ustawy postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej). Zaliczka alimentacyjna przyznawana w okresie od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2007r. dotyczyła przy tym pełnoletniego uprawnionego, który posiadał pełną zdolność do czynności prawnych. Na jego potrzeby została również, wedle oświadczeń skarżącej, wydatkowana. Obecnie, E. G. zamieszkuje wraz z dwojgiem małoletnich dzieci, dla których została ustanowiona rodziną zastępczą. K. G. zamieszkuje osobno, w mieszkaniu, z którego skarżąca wraz z dziećmi musiała się wyprowadzić. Skromne dochody skarżącej wystarczyć muszą na opłacenie mieszkania, utrzymanie siebie i dzieci, ponoszenie kosztów leczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 23 ust. 8 ustawy, organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie miał wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy dochodzenie tychże świadczeń, uwzględniając całokształt sytuacji strony tak rodzinnej, dochodowej jak i zdrowotnej nie pozbawi strony zobowiązanej niezbędnych środków utrzymania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010 roku, Sygn.akt I OSK 1051/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnejj Lex nr 559342; z dnia 22 grudnia 2008 roku, sygn.akt I OSK 18/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 518225, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 28 października 2010 roku, syg.kt II SA/Łd 742/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 755911, w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 roku, syg.akt I SA/Wa 139/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 580342, w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 roku, II SA/Lu 554/08, Lex Nr 501795, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2008 roku, Sygn.akt II SA/Bk 887/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 501796 i inne). Tego rodzaju rozważań brak zaś w treści zaskarżonej decyzji. Nadto lakoniczna i powtarzana w zasadzie w każdej decyzji argumentacja organu, że powstanie zadłużenia wynika z wyroku Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. z dnia 9 października 2008r. o wygaszeniu obowiązku alimentacyjnego S. G. z dniem 1 lipca 2005r., nie stanowiąc "kary" dla zobowiązanej, dowodzi braku analizy stanu faktycznego sprawy. Prawomocny wyrok sądu powszechnego rozstrzygnął o wygaszeniu obowiązku alimentacyjnego z datą wsteczną (1 lipca 2005r.) w procesie, którego skarżąca nie pozostawała stroną. Okoliczność ta wiąże się z akcentowanym wyżej, wadliwym podmiotowo orzeczeniem o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. Obowiązek jej zwrotu obciąża skarżącą, jednakże nie bez znaczenia jest fakt, iż została ona zużyta na potrzeby osoby uprawnionej, jaką był K. G. Zdaniem Sądu, okoliczności te winny być przez organ wzięte pod uwagę przy orzekaniu w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, tym bardziej, że wadliwe podmiotowo decyzje organu administracji, miały w konsekwencji wpływ również na określenie podmiotu obowiązanego do zwrotu zaliczki. Reguła, wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich wypadkach, których rozstrzygnięcie sprawy pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest zatem załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2011r., sygn.akt II GSK 1032/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1070192, z dnia 27 lipca 2011r., sygn.akt I OSK 1336/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1082631 oraz z dnia 30 czerwca 2011r., sygn.akt I OSK 366/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex 1082738). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając o za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Prowadząc ponownie postępowanie, organy w sposób wnikliwy i należyty rozważą przesłanki, określone w art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, biorąc pod uwagę sformułowane powyżej wskazania. LS