II SA/Łd 1126/12

Dnia 8 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant pomocnik sekretarza sądowego Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Gminy Sędziejowice z dnia 28 grudnia 2000 r. nr XVII/149/2000 w przedmiocie zasad ustalenia opłat za przyłączenie do komunalnych urządzeń zaopatrzenia w wodę i kanalizacji stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. LS Prokurator Rejonowy w Łasku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Sędziejowice z dnia 28 grudnia 2000r. nr XVII/149/2000 w sprawie zasad ustalenia opłat za wyrażenie zgody na podłączenie przyłącza do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizacji. Skarżący, zarzucając tejże uchwale naruszenie art. 7 ust. 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz.U. nr 46 z 2011r., poz. 236), poprzez uznanie, że powyższe przepisy stanowią podstawę prawną nałożenia w trybie uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłaty za wyrażenie zgody na podłączenie przyłącza do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizacji, wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż kwestionowaną uchwałą Rada Gminy Sędziejowice ustaliła jednorazową opłatę za wyrażenie zgody na podłączenie do sieci wodociągowej w kwocie 1 000 złotych i za wyrażenie zgody na podłączenie do kanalizacji sanitarnej również w kwocie 1 000 złotych, zaś podstawę prawną jej podjęcia stanowiły: art. 7 ust. 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, które w ocenie strony skarżącej, nie mogły stanowić podstawy nałożenia obowiązku uiszczania jednorazowej zryczałtowanej opłaty, w związku z wyrażeniem zgody na podłączenie przyłącza kanalizacyjnego do kanalizacji sanitarnej oraz przyłącza wodnego do sieci wodociągowej, stanowiących własność komunalną. Skarżący wskazał, iż art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zawiera katalog zadań, w jakie wyposażone zostały jednostki samorządu gminnego i ma charakter organizacyjno - ustawowy, lecz nie może być traktowany, jako przepis prawa materialnego, zawierający delegację do stanowienia prawa miejscowego. Natomiast odnosząc się do treści art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym zauważono, że należy interpretować go jedynie, jako zasadę domniemania kompetencji rady gminy, mieszczących się w granicach wyznaczonych zakresem działania gminy. Dodano, iż wprawdzie ustawodawca na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych, jednakże prawo to rada może realizować jedynie w granicach określonych w odrębnych ustawach. Brak jest zatem delegacji ustawowych do uchwalenia zaskarżoną uchwałą opłaty mającej cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom gminy daniny publicznej. Upoważnienia do wydawania uchwał regulujących sporną kwestię, w ocenie strony skarżącej, nie zawiera także wymieniony w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej, bowiem nie wyposaża on rady gminy w prawo nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Zatem opłata podłączeniowa nie może mieć charakteru przymusowego. W treści zaskarżonej uchwały zastrzeżono natomiast, że warunkiem podłączenia przyłącza kanalizacyjnego do kanalizacji sanitarnej i przyłącza wodnego do sieci wodociągowej jest uiszczenie opłaty z tego tytułu. Zdaniem wnoszącego skargę, element przymusu w jej uiszczeniu świadczy o tym, że opłatę taką należy traktować, jako daninę publiczną, narzucaną jednostronnie wraz z usługą, polegającą na przyłączeniu do sieci. Opłata nie nosi charakteru cywilnoprawnego, towarzyszącego świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej pomiędzy dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej zaś jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sędziejowice podzieliła stanowisko wyrażone w skardze, wskazując iż wniosek o stwierdzenie nieważności spornej uchwały jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 7 ust. 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należało m. in. podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994r., w sprawie o sygn. akt SA/Po 230/94 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez Radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę sprzeczną z prawem. Podstawą do ustalenia opłat nie może być również przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej co znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 1133/10, Lex nr 707804 oraz z dnia 22 listopada 2010r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 851/10, Lex nr 657980; wyroki WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 248/10, publ. Wspólnota 2010/23/42 oraz z dnia 14 kwietnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 172/10, Lex nr 619916). Określał on bowiem, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają m. in. o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 13 grudnia 2000r., w sprawie o sygn. akt: II SA 2320/00 (Lex nr 49520), powołany przepis nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. Choć w przepisie tym mówi się o cenach i opłatach, to opłaty o których mowa w tym przepisie, są tylko ustalonymi należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Gdy pojawia się przymus, to czyni opłatę już daniną publiczną narzuconą jednostronnie za usługę. Taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Podkreślenia również wymaga, że zaskarżona uchwała doznała dodatkowej wadliwości na skutek sposobu jej ogłoszenia. Potwierdza to zapis zawarty w przedmiotowej uchwale, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy i sołectw a wchodzi w życie z dniem ogłoszenia – paragraf 4 zaskarżonej uchwały. Oceniając uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji wymóg jej ogłoszenia. Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. nr 17 z 2010r., poz. 95). Artykuł 13 pkt 2 tej ustawy nakazuje ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym m.in. aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ gminy. W myśl art. 4 powołanej ustawy akty te wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Z przepisów tych wynika, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że brak takiego ogłoszenia powoduje, iż dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008r. w sprawie o sygn. akt I OSK 701/08, Lex nr 531834 oraz wyrok z dnia 1 marca 2010r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2038/09, Lex nr 569729). Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały kwestie ogłaszania aktów tego rodzaju regulowały przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. nr 21, poz. 123 ze zm.) - art. 26 ust. 2 pkt 3 oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych. Nie oznacza to wszakże, iż na skutek nieprawidłowej promulgacji zaskarżona uchwała nie weszła w życie. Zawierano bowiem na jej podstawie umowy cywilnoprawne, określające warunki przyłączenia nieruchomości do urządzeń wodociągów komunalnych oraz pobierano związane z tym opłaty. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z przepisami regulującymi te kwestie w dacie jej podjęcia i nie została też opublikowana od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010r., nr 17, poz. 95), a pobierano na jej podstawie opłaty oraz zawierano umowy warunkujące korzystanie z urządzeń sieci wodociągowej to również niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych m.in. w Konstytucji RP (art. 88 ust. 1) i powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa w zakresie procedury jej podejmowania. Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. LS