II SA/Łd 1128/13

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 roku sprawy ze skargi J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy Placu [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku J. W. o zmianę terminu wykonania obowiązku określonego w postanowieniu z dnia [...], nr [...], zmienił własne postanowienie z dnia [...] w zakresie terminu oznaczonego na wykonanie wskazanych w nim obowiązków i określił nowy termin ich wykonania – do dnia 30 września 2013 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że mocą postanowienia z dnia [...] nakazał J.W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. A 30c w Ł. (działka ewidencyjna nr 252/2, obręb ewidencyjny [...]) bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 28 czerwca 2013 roku, zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to było wydane na mocy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.). Jak dalej organ podniósł, J. W. wniosła o zmianę postanowienia [...], wskazując, że obowiązek przedstawienia wymaganej dokumentacji zrealizuje do dnia 30 września 2013 roku, bowiem sezon urlopowy utrudnia uzyskanie i sporządzenie niezbędnych dokumentów. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 77 § 2 K.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł okoliczności przemawiających za odmową zmiany postanowienia z dnia [...], zatem uwzględnił wniosek strony. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2013 roku J. W. wskazała, iż do sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego zastosowanie powinny mieć przepisy prawa budowlanego z 1974 roku, a nie ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku, dlatego wnosi ona o uchylenie postanowienia organu nadzoru budowlanego z dnia [...], które jest dla niej niekorzystne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazanym na wstępie postanowieniem, na podstawie art. 134 w. zw. z art. 144 oraz art. 77 § 2 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, iż zażalenie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność – zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. – przewidują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie, na które nie służy stronie zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji (art. 142 K.p.a.). Postanowienie organu nadzoru budowlanego z dnia [...] zostało wydane na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. i odnosi się do zmiany postanowienia z dnia [...] wydanego na mocy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 77 § 2 k.p.a. nie przewiduje dla strony uprawnienia do kwestionowania treści postanowienia wydanego na jego podstawie w drodze zażalenia. Wobec tego organ stwierdził, że złożenie zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o wskazany przepis jest niedopuszczalne. W konkluzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że z uwagi na stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, poza zakresem jest zainteresowania pozostały kwestie merytoryczne podniesione w jego treści. W skardze na powyższe postanowienie J. W. podniosła zarzuty merytoryczne w sprawie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie rozbudowy jej budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podniesione w skardze zarzuty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W stanie faktycznym sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej od postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] w sprawie zmiany terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane oraz zobowiązującym do złożenia określonych dokumentów w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. W ocenie składu orzekającego, organ drugiej instancji nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia. Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiło unormowanie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. Powołany przepis art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. obliguje organ drugiej instancji do przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Powołane przepisy obligują zatem organ drugiej instancji do badania w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. W ujęciu przedmiotowym niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, od którego ustawodawca nie przewidział prawa do jego zaskarżenia. Stosownie bowiem do regulacji art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Innymi słowy, zażalenie przysługuje na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem, czy przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia środka prawnego. Prawo do wniesienia zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takowe. Powyższe uwagi o ogólnym charakterze znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 roku, II OSK 2719/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 roku, I SA/Wa 1048/11 oraz z dnia 26 listopada 2008 roku, I SA/Wa 1060/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008 roku, II SA/Po 532/07 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, strona może wnieść zażalenie tylko w sytuacji, gdy ustawa przewiduje takie prawo. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym. Powracając na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie organu nadzoru budowlanego o zmianie postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 77 § 2 K.p.a. stanowi, iż organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Tego rodzaju aktem – w sprawie przeprowadzenia dowodu – niewątpliwie jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z treści zarówno przepisu art. 77 § 2 K.p.a., jak i art. 48 Prawa budowlanego nie wynika, aby na postanowienia wydane na ich podstawie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. Wobec powyższego, trafnie organ odwoławczy stwierdził, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie organu pierwszej instancji. Skoro wyłączona była możliwość odrębnej kontroli instancyjnej tego postanowienia, organ odwoławczy nie był uprawniony do jego merytorycznej oceny. Takie rozstrzygnięcie – w ocenie składu orzekającego – zasługuje na aprobatę. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż jaka ustawa - obecnie obowiązujące Prawo budowlane, czy poprzednio obowiązująca ustawa z 1974 roku - winna mieć zastosowanie w odniesieniu do obiektu skarżącej, jest argumentem o charakterze merytorycznym i jako taki może zostać podniesiony dopiero w odwołaniu od merytorycznej decyzji organu nadzoru budowlanego. Z tego powodu argumenty skarżącej pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Konkludując powyższe rozważania, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez pełnomocnika z urzędu, sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 461). B.A.