II SA/Łd 1170/12

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant pomocnik sekretarza sądowego Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nr [...] z dnia [...]. LS Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 400), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania S. K. uprawnień kombatanckich. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił stronie przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu deportacji do ZSRR, podnosząc, iż wnioskodawca nie przedstawił dostatecznych dowodów deportacji. S. K. w ustawowym terminie zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, podnosząc, że 1 września 1939 r. jego ojciec, posiadając stopień kaprala, został powołany na wojnę. W 1940 r. NKWD przeprowadzało wywiad i sporządzało listy rodzin do wywiezienia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] , uznając, że wniosek S. K. nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21 tejże ustawy, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Z treści tego przepisu wynika, że dla uzyskania uprawnień kombatanckich konieczne jest złożenie przez zainteresowaną osobę wniosku, rekomendacji stowarzyszenia kombatanckiego oraz, o ile nie w pierwszej kolejności, poparcie tego wniosku odpowiednimi dowodami. Dowody te, oceniane w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, winny dokumentować działalność kombatancką lub równorzędną wnioskodawcy lub podleganie przez niego represjom określonym w ustawie. Ograniczenie się wyłącznie do uprawdopodobnienia okoliczności objętych dyspozycją poszczególnych przepisów ustawy o kombatantach nie jest wystarczające. Następnie organ wskazał, że S. K. do wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich i własnych oświadczeń dołączył zeznania świadków. Organ w celu uzupełnienia materiału dowodowego zwrócił się Instytutu Pamięci Narodowej oraz Archiwum Akt Nowych. Jednak kwerendy archiwalne przeprowadzone przez w/w instytucje nie potwierdziły okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę. Świadkowie H. N. oraz Z. K. zeznali na okoliczność wysiedlenia, iż miało ono miejsce w 1940 r. Strona natomiast w piśmie z 10 maja 2012 r. stwierdziła, że wywieziona była do ZSRR w 1942 r., co nie jest prawdopodobne, ponieważ w tym okresie jego rodzinna miejscowość znajdowała się już pod okupacją III Rzeszy. Następnie w protokole pisemnego przesłuchania strona podała, iż wywiezienie miało miejsce w 1941 r. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy Kierownik Urzędu uznał, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 4 ust. 1 pkt 3 wskazanej wyżej ustawy o kombatantach (...), ponieważ w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających wywiezienie wnioskodawcy poza terytorium II RP. Strona podniosła, że trafiła do miejscowości B. na Ukrainie, lecz nie przedłożyła na tę okoliczność jakiegokolwiek dowodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i przyznanie uprawnień kombatanckich oraz zasądzenie kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu wskazał, że jako siedmioletnie dziecko w kwietniu 1940 r. został wraz z rodzicami przymusowo wywieziony przez NKWD w wagonach towarowych na teren Rosji (niedaleko miejscowości M.). Skarżący przebywał tam w strasznych warunkach, mieszkał w nieopalanych barakach, często głodując. Ojciec jego pracował przymusowo jako drwal po 16 godzin na dobę, zaś skarżący wraz z matką pracował w polu od rana do wieczora. Na wiosnę 1943 r. przyjechała Pani W., która namawiała Polaków do wstąpienia do wojska, obiecując w zamian lepsze racje żywnościowe dla rodziny i polepszenie warunków bytowania. Skarżący wrócił na teren Polski wraz z matką prawdopodobnie w listopadzie 1944 r., zamieszkał w D., gmina B., niedaleko E.. W przekonaniu skarżącego miejsce, w którym przebywał i pracował jako małe dziecko, było obozem pracy. Strona podkreśliła, że nie dysponuje żądnymi dokumentami na tę okoliczność, wskazując, że mogą się one znajdować w Rosji lub przy papierach kombatanckich jego ojca. Odnosząc się do rozbieżności dotyczących daty wywózki, skarżący wskazał, że świadkowie podali prawidłową datę wywózki. Pismo skarżącego sporządzała za niego osoba, która go źle zrozumiała i wpisała błędną datę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd, badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to zaś oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę okoliczności, które nie były podniesione w skardze. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z ogólnymi zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm. ) organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ( art. 7 i 8 K.p.a. ). Są one także obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek ( art. 9 K.p.a. ). W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę doszło do naruszenia powyższych zasad, gdyż po analizie akt administracyjnych powstają zasadnicze wątpliwości co do trybu, w jakim prowadzono postępowanie. Z akt sprawy wynika, że skarżący przesłał do organu kopię dowodu osobistego i zeznania trzech świadków, bez pisma zawierającego wniosek. W tej sytuacji organ pismem z dnia 16 marca 2012 r. wezwał stronę do sprecyzowania "swoich oczekiwań wobec Urzędu", podnosząc, iż Urząd działa w oparciu o dwie ustawy: z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach (...) i 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym (...). W rzeczonym wezwaniu organ nie pouczył strony, o jakie świadczenia i w jakim trybie może ewentualnie wnioskować i jakie są podstawy uzyskania świadczenia. W odpowiedzi skarżący nadesłał pismo, którego treść nadal budzi wątpliwości. Rzeczone pismo zatytułowane "Podanie" – zwracam się z prośbą o uznanie do spraw kombatantów a uprawnienia dla mojej osoby ...spraw kombatantów". Organ samodzielnie zakwalifikował rzeczone pismo jako wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich i prowadził postępowanie w trybie ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach... ( t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 400 ). We wniosku z dnia 10 maja 2012 r. skarżący wskazał na rodzaj represji, a mianowicie, że rodzice jego byli zmuszani do pracy przy karczowaniu lasów. Okoliczność pracy rodziców w lesie skarżący powtórzył następnie w protokole przesłuchania, a także w skardze do tutejszego Sądu. W skardze powtórzył nadto, że on również jako siedmioletnie wówczas dziecko pracował wraz z matką w ciężkich warunkach. Okoliczności te winny skłonić organ do ustalenia faktycznej intencji strony, która - z uwagi na zaawansowany wiek, brak znajomości prawa i widoczną nieporadność - nie była w stanie sprostać oczekiwaniom organu i w sposób nie budzący wątpliwości określić podstawę prawną swego wniosku, zwłaszcza, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest organem właściwym do rozpoznawania wniosków zarówno w oparciu o wskazaną wyżej ustawę z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach (...), jak i w oparciu ustawę z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich ( Dz.U. z 1996r. nr 87, poz. 395 ze zm. ). Już samo zawarcie w nazwie organu określenia "sprawy kombatantów" mogło wpłynąć na treść wniosku. Natomiast nie powinno budzić wątpliwości, że przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony, nie ma decydującego znaczenia jego tytuł ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Podkreślić należy, że o tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo, decyduje strona. Jednakże w razie wątpliwości w tym zakresie, a te - w ocenie Sądu - zachodzą w przedmiotowej sprawie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1661/10 – Lex nr 745118 iż dnia 1 lutego 2011r. sygn. II OSK 230/10 – Lex nr 965211 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: z dnia 2 grudnia 2011r. sygn. VII SA/Wa 1595/11 – Lex nr 1133768, z dnia 14 września 2011r. sygn. I SA/Wa 1339/10 – Lex nr 1150703 i z dnia 21 marca 2012r. sygn. II SA/Gl 657/11 – Lex nr 1138433 ). Analiza akt administracyjnych i okoliczności podnoszone przez skarżącego wydają się bowiem wskazywać, że S. K. może chodzić o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, a nie o świadczenie w trybie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o kombatantach. Natomiast naruszenie obowiązku informacyjnego strony jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej nawet formalnie odpowiadającej prawu materialnemu. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna lub niedostateczna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011r. sygn. II GSK 41/10 – Lex nr 1071133 ). Niezależnie od powyższych zarzutów należy stwierdzić, że organ w niniejszej sprawie uchylił się także od przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, czym doprowadził do naruszenia - poza wskazanymi wyżej przepisami - także art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wynika z nich, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a nadto - na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Tymczasem organ nie podjął próby przesłuchania świadków, których "oświadczenia" zostały przez skarżącego złożone w dniu 4 kwietnia 2012r., na okoliczność wywiezienia do ZSRR celem ustalenia ewentualnych przesłanek pozwalających na ustalenie faktycznej podstawy zgłoszonego wniosku o przyznanie świadczenia, gdyż są one niewystarczające i enigmatyczne. Należy także zwrócić uwagę na to, że wprawdzie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów podjął pewne czynności wyjaśniające z urzędu, jednakże nie był do końca konsekwentny w czynieniu tychże ustaleń. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych organ zwrócił się pismami z dnia 11 czerwca 2012r. do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu Oddziałowi w W. oraz do Archiwum Akt Nowych w W. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych tychże instytucji istnieją dokumenty odnośnie deportacji skarżącego lub jego rodziców na teren ZSRR, jednakże mimo sugestii zawartych w nadesłanych odpowiedziach, nie kontynuował podjętych czynności. Natomiast, jak wynika z pisma Archiwum Akt Nowych z dnia 12 lipca 2012r. ( k. 31 akt ) wprawdzie nie odnaleziono w zasobie dokumentów tejże instytucji dokumentów dotyczących repatriacji do Polski skarżącego i jego rodziny, ale wskazana jest jednocześnie sugestia zwrócenia się o stosowne informacje do Archiwum Państwowego w województwie, na teren którego nastąpiła repatriacja. Podobna propozycja zwrócenia się o żądane informacje do innych, wskazanych placówek wynika z pisma Instytutu Pamięci Narodowej znak: [...] (k. [...] ), z której organ nie skorzystał. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów dopuścił się naruszenia art. 7 - 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wydane przez organ decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien kierować się wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. a.bł.