II SA/Łd 1207/12

Dnia 6 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalania opłat za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej stanowiących własność Gminy K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała na podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Skargą z dnia 23 listopada 2012r. Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej stanowiących własność Gminy K.. Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 pkt 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r., nr 9, poz. 43 ze zm.), poprzez uznanie, że przepisy te stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Miasta obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W § 1 zaskarżony akt stanowi, iż ustala się jednorazową opłatę za umożliwienie podłączenia posesji indywidualnych i zbiorowych do sieci wodociągowej w wysokości 600zł brutto, nadto ustalono jednorazową opłatę za umożliwienie podłączenia posesji indywidualnych i zbiorowych do sieci kanalizacji sanitarnej w wysokości 800zł.. Ustalono również jednorazowa opłatę za umożliwienie odprowadzania wód opadowych z powierzchni dachów, balkonów, tarasów, basenów kąpielowych oraz części terenu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej deszczowej w wysokości: dla nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych 1.000zł, dla pozostałych nieruchomości 1.500 zł. Jednocześnie w § 3 zaznaczono, iż wskazane opląty będą podlegać waloryzacji o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych podawany przez GUS w okresach rocznych. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego bowiem nosi wszystkie znamiona takiego aktu; czyli posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy. Dyspozycja określa postępowanie adresata, ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności i stanowi podstawę do obliczenia oraz ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej sanitarnej i deszczowej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Prokurator Rejonowy podkreślił, że jeżeli akt prawotwórczy (uchwała gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Następnie Prokurator stwierdził, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ani żaden inny przepis w polskim systemie prawa nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tymczasem zaskarżona uchwała stanowi o obowiązku wniesienia opłat w wymienionej szczegółowo wielkości za podłączenie się do sieci wodociągowej. Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zaskarżona uchwała wykracza zatem poza prawotwórcze kompetencje gminy ustalone w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego, nie należy też do kategorii aktów prawnych określających – w sposób dopuszczalny przez prawo – zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto Prokurator podkreślił, iż jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich, a także wprowadzanie opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Strona skarżąca zauważyła, iż brak jest ograniczenia czasowego do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a to z uwagi na art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 48, poz. 552) w ten sposób, ze do jego wcześniejszego brzmienia dodano wyraz – jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Nowelizacja weszła w życie w dniu 15 lipca 2000r., a brak odmiennych ustaleń w przepisach przejściowych powoduje, że przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego bez względu na datę ich uchwalenia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] a następnie uchylona uchwałą nr [...] z dnia [...]. Tym samym straciło moc unormowanie będące przedmiotem skargi Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., powoływana także jako ustawa) stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 P.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej stanowiących własność gminy, posiada zatem cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanych w uchwale opłat. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym wypada zgodzić się z Prokuratorem, iż zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 1 uzupełniała konstytucyjne granice stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednocześnie określając, że nie mogą one wykraczać poza upoważnienia ustawowe. Stosownie do art. 40 ust. 2 tej ustawy organy gminy mogły wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z powyższym niedopuszczalne jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podstawowymi, wykraczały poza unormowanie ustawowe. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010r., w sprawie sygn. akt III SA/Kr 1/09, LEX nr 686754). Z taką właśnie sytuacją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy samorządzie gminnym. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należało m.in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994r., w sprawie sygn. akt SA/Po 230/94 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Ponadto już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez Radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę, w zaskarżonej części, sprzeczną z prawem. Podstawą do ustalenia opłat nie może być również ówczesny przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej, co znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 1133/10, Lex Nr 707804 oraz z dnia 22 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 851/10, Lex Nr 657980; wyroki WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010r., w sprawie sygn. akt: II SA/Ke 248/10, Wspólnota 2010/23/42 oraz z dnia 14 kwietnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 172/10, Lex Nr 619916). Określał on bowiem, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają m. in. o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 13 grudnia 2000r. w sprawie sygn. akt: II SA 2320/00, (Lex nr 49520), powołany przepis nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. Choć w przepisie tym mówi się o cenach i opłatach, to opłaty, o których mowa w tym przepisie, są tylko ustalonymi należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Gdy pojawia się przymus, to czyni opłatę już daniną publiczną narzuconą jednostronnie za usługę. Taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu, według której skargę należy oddalić, bowiem zaskarżony akt z powodu zastąpienia go inną uchwałą, przestał obowiązywać. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że brak stosowania danej uchwały, a nawet jej uchylenie przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko potwierdza również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z dnia 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku nie stwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (vide: wyroki WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 892/10,. Lex nr 754097; oraz z dnia 7 października 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 458/08, Lex nr 475256). Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Nieważność działa natomiast ze skutkiem ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1, w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O stwierdzeniu niewykonalności zaskarżonej uchwały do dnia uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. a.bł. ----------------------- 7